Sysselsetting av unge med nedsatt funksjonsevne
En kartlegging av et utvalg NAV-prosjekter

Lise Lien, Jørgen Svalund og Leif E. Moland

Fafo-rapport 2018:46

Last ned nettutgaven | English summary

Forskningstema: Unge utenfor arbeidslivet, Inkluderende arbeidsliv

Prosjekt: Sysselsetting av unge med nedsatt funksjonsevne

Forskere på Fafo: Lise Lien, Jørgen Svalund, Leif E. Moland

Det er et uttalt mål å øke sysselsettingen blant (unge) personer med nedsatt funksjonsevne, og IA-avtalens delmål 2 b har til hensikt å øke rekrutteringen av denne gruppen inn i arbeidslivet. NAV har igangsatt en rekke ulike prosjekter med dette som formål. Fafo har undersøkt et utvalg av disse prosjektene i denne rapporten. Formålet har særlig har vært å identifisere likheter og forskjeller mellom dem. Vi har også identifisert det prosjektdeltakerne har definert som suksesskriterier, og på bakgrunn av dette blant annet vurdert prosjektenes spredningspotensial.

Utgitt: 2018 Id-nr.: 20695

Sammendrag

Formålet med denne studien har vært å identifisere likheter og forskjeller mellom et utvalg prosjekter hvor det jobbes med å oppfylle IA-avtalens delmål 2b – rekruttering av personer med nedsatt funksjonsevne inn i arbeidslivet. Oppdraget har vært å:

kartlegge utvalgte vellykkede prosjekter og beskrive hvordan disse har jobbet, samt identifisere eventuelle fellesnevnere

beskrive hvordan de utvalgte aktivitetene er organisert, og hvilke forutsetninger som må være til stede for å lykkes

gi innsikt i ressursbruk/kostnader knyttet til prosjektene

vurdere prosjektenes spredningspotensial ved å

gi en oversikt over de organisatoriske forutsetningene i enhetene i NAV og når de ulike enhetene er involvert

beskrive likheter og ulikheter i hvordan man jobber med virksomheter i offentlig og privat sektor

gi en oversikt over hvordan partene i arbeidslivet er involvert, og hvilken betydning dette har hatt for resultatet for de ulike arbeids- og samarbeidsformene og tillitsvalgtes/ansattes representantrolle i dette arbeidet

Vi har sett nærmere på syv (åtte) innrapporterte prosjekter, og vi har i tillegg gitt en ytterligere, men enklere beskrivelse av seks prosjekter. Enkelte prosjekter valgte vi ikke å gå nærmere inn i fordi de ble følgeforsket av andre forskningsmiljøer. Flere av prosjektene eksisterer i flere fylker enn dem vi har undersøkt. Det betyr at fylker der vi ikke har intervjuet, vil kunne ha andre erfaringer og vurderinger enn de som framkommer i denne undersøkelsen.

Det er viktig å påpeke at vi ikke presenterer årsaksforklaringer. Det betyr at det kan være andre faktorer enn dem vi har presentert som kan ha bidratt til måloppnåelse. Vi kan heller ikke si noe om disse prosjektene/tiltakene har bedre måloppnåelse enn andre tilsvarende tiltak. Det som presenteres her, er hva de som har vært involvert i prosjektene mener har vært sentrale faktorer for å lykkes med å rekruttere personer, særlig unge under 30 år, med nedsatt funksjonsevne i ordinært arbeidsliv. Funnene våre viser at det er en rekke faktorer som blir nevnt uavhengig av geografisk beliggenhet, det lokale næringslivet, de ulike ansatte i NAV Arbeidslivssenter og NAV-kontor.

Kort oppsummert vil vi peke på følgende suksesskriterier som framkommer i prosjektene:

Forankring

Forankring er antakelig noe av det viktigste for å lykkes med prosjektarbeid, og jo mer komplekst og jo flere aktører som er involvert, jo viktigere vil forankring være. I lys av våre funn kan følgende faktorer bidra til forankring:

God prosjektplanlegging med tydelige rolle-, oppgave- og ansvarsbeskrivelser – både internt i NAV-systemet og eksternt med arbeidsgivere. Dette bidrar til forpliktelse og forventningsavklaringer blant deltakende aktører.

En forskningsmessig anerkjent faglig metodikk og arbeidsmetode der de ulike fasene er godt beskrevet, gir forutsigbarhet for alle involverte aktører og er en måte å sørge for en ensrettet praksis.

Det er en lederoppgave å sørge for god forankring, og det synes å være særlig viktig at NAV forankrer prosjektene hos alle relevante aktører internt på det enkelte NAV-kontor / NAV Arbeidslivssenter / NAV Hjelpemiddelsentral/ andre enheter på både leder- og ansattnivå, men også på tvers av enheter. Særlig fordi et godt samarbeid mellom NAV-kontor og NAV Arbeidslivssenter er viktig for å oppnå god jobbmatch.

Rekruttering av virksomheter

NAV Arbeidslivssenters rekruttering av virksomheter er viktig:

Virksomhetene bør fortrinnsvis ha et uttalt rekrutteringsbehov på kort eller lang sikt. Da øker sannsynligheten for å ansette kandidaten i ordinært arbeid etter avsluttet arbeidstrening.

Man må finne arbeidsgivere med god forståelse av målgruppens situasjon. For å få kunnskap om dette må NAV Arbeidslivssenter komme i dialog med arbeidsgivere. NAV kan enten invitere seg ut i ulike virksomheter og informere om inkludering, tiltak, virkemidler m.m. eller eventuelt invitere arbeidsgivere til NAV. Fordelen med å invitere seg ut i virksomheten er at det gir mer innsikt i virksomheten enn ved å skaffe seg informasjon på nettet.

I utgangspunktet kan «alle» bransjer egne seg, men det er ikke alle virksomheter som egner seg. Virksomhetene bør ha inkluderingsvilje/-kompetanse. Dette kommer ikke alltid til syne i en virksomhets årsrapport/handlingsdokument. Dialog med arbeidsgiver er derfor viktig.

Ved rekrutteringen må NAV-kontor, NAV Arbeidslivssenter og arbeidsgiver være omforent om hvem målgruppen for prosjektet er. Er det godt kommunisert til arbeidsgiver at målgruppen er kandidater med store behov, synes arbeidsgiverne å være innforstått med dette når de inngår en avtale. Da kan NAV-veilederne også være dristigere i sitt valg av kandidater uten å frykte arbeidsgiveres negative reaksjoner.

Flere av prosjektene erfarer at det er private virksomheter som ansetter kandidatene etter arbeidstrening, mens det offentlige i større grad kun tilbyr arbeidstrening. Unntakene er Springbrett som er rettet mot helseforetak og Ta sjansen som har både private og offentlige virksomheter med. Det påpekes at årsaken til at det offentlige i mindre grad enn private virksomheter tilbyr fast ansettelse til målgruppen er kvalifikasjonsprinsippet.

Samarbeidet NAV Arbeidslivssenter og arbeidsgiver

Når NAV Arbeidslivssenter har rekruttert en virksomhet og virksomheten har tatt inn en kandidat til arbeidstrening, bør disse punktene være på plass:

Virksomhetene må få en kontaktperson med direktenummer og e-postadresse.

Ved problemer må NAV raskt tilby arbeidsgiver støtte og hjelp og bidra til å avslutte arbeidstreningen på en god måte for både virksomhet og kandidat hvis arbeidsgiver finner det nødvendig.

NAV Arbeidslivssenter må være tett på og følge opp arbeidsgiver før, under og etter arbeidstreningen.

NAV-veileder må ha dialog med kandidatene i løpet av tiden de er i arbeidstrening. NAV kan melde tilbake til virksomheten hvis kandidaten har negative (eller særlig positive) erfaringer fra arbeidstreningen. Det gir arbeidsgiver muligheten til å korrigere oppfølgingen slik at kandidaten får best mulig opplevelse/læring i løpet av arbeidstreningen.

Bruk av det ordinære arbeidslivet og utvelgelse av kandidater

Det er arbeidsgiver som best vet hva de trenger og det er kandidat som best kan svare på spørsmål om seg selv (eventuelt med støtte fra NAV-veileder). Det er derfor viktig at arbeidsgiver og kandidater møtes til et jobbintervju/-samtale, slik man også gjør i ordinære jobbsøkerprosesser.

Større heterogenitet i NAV-veileders utvelgelse av kandidater ønskes velkommen av flere arbeidsgivere, særlig fordi arbeidsgivere kan oppleve at NAV ikke har noen kandidater å tilby dem.

Fordelen med større heterogenitet blant kandidatene – også de som antas å være særlig langt fra arbeidslivet – er at arbeidsgiver får mulighetene til både å treffe flere kandidater og til å stille dem mer spesifikke spørsmål av betydning for dem som arbeidsgiver – spørsmål NAV ikke har hatt forutsetninger for å kunne stille kandidatene.

At flere kandidater får møte arbeidsgiver, gir flere kandidater muligheter for å lære om hvordan et jobbintervju foregår – også dem som ikke blir valgt. Det kan være en fordel for dem ved senere intervjuer.

Om arbeidstreningen går over til fast ordinært arbeid avhenger ikke bare av at virksomheten har et rekrutteringsbehov/har en ledig stilling, men også av at kandidaten er motivert og behersker arbeidsoppgavene vedkommende er satt til.

NAV Arbeidslivssenter kan oppleve at de har solgt inn arbeidskraft til arbeidsgivere, men at NAV-kontoret ikke har maktet å finne relevante kandidater. Dette forklares blant annet med for liten tid / for høy arbeidsbelastning og tungvinte systemer for å finne kandidatene på NAV-kontorene.

NAVs markedsarbeid

I mål- og disponeringsbrev til NAV fylke og region ligger en forventning om at NAV Arbeidslivssenter og NAV-kontor skal ha kunnskap om det lokale næringslivet. Det er antakelig ikke mulig for NAV Arbeidslivssenter å inneha all relevant kunnskap om ulike arbeidsgivere, deres arbeidsoppgaver og behov og det er antakelig ikke heller mulig for NAV-kontoret/NAV-veileder å ha all relevant kunnskap om kandidaten i lys av en spesifikk arbeidskontekst. Vurderingen av den enkeltes arbeidsevne vil kunne preges av denne manglende kunnskapen og dermed de vurderinger som blir foretatt ved NAV-veileders utvelgelse av kandidater.

NAV oppfattes ofte som en enhet av arbeidsgiverne, og det er derfor viktig at NAV organiserer seg på en måte som gjør at arbeidsgiverne opplever deres markedsarbeid som koordinert, slik at de ikke blir kontaktet i tide og utide av ulike ansatte i ulike deler av NAV (ulike veiledere på ulike NAV-kontor og NAV Arbeidslivssenter).

Virksomhet

Arbeidsgiver må sørge for at kandidaten blir gitt grundig opplæring i arbeidsoppgavene, og sørge for at kandidaten mestrer oppgavene før han/hun får nye/andre oppgaver.

Arbeidsgiver kan bruke mentorordningen med mentortilskudd eller bruke de ressursene de allerede har i virksomheten, for å gi kandidaten tett støtte og opplæring. Slike ressurser kan være leder og kolleger.

Det er ikke bare mentor som har ansvaret for å lære opp kandidaten og sørge for at denne blir inkludert på en god måte i virksomheten. Dette er et ansvar alle på arbeidsplassen har.

Det settes (overkommelige) krav til kandidaten – dette bidrar til læring i den konkrete arbeidskonteksten og i tillegg innsikt i hvordan det ordinære arbeidslivet fungerer. Kandidaten bør innføres i arbeidstidsreglement, HMS-rutiner, bruk av sosiale medier o.l.

Kandidaten bør oppleve å bli behandlet mest mulig likt andre arbeidstakere.

Ressurser

Mer komplekse prosjekter kan ha behov for mer ressurser enn enklere prosjekter.

Komplekse prosjekter trenger gjerne noen som koordinerer arbeidet. Hvem som skal koordinere arbeidet må diskuteres, men det ser generelt ut til at NAV-veiledere ikke har kapasitet til å inneha en slik rolle – så fremt de ikke blir fratatt noen av sine ordinære arbeidsoppgaver.

Det må opprettes nødvendige samarbeidsarenaer/kontaktflater både internt/på tvers i NAV og med arbeidsgivere slik at alle relevante aktører kan møtes / komme i dialog ved behov. For NAV-kontor og NAV Arbeidslivssenter er det viktig med kontakt fordi arbeidslivssenteret kjenner virksomhetenes behov og har ansvaret for å rekruttere virksomheter og NAV-kontorene har ansvaret for valg av kandidater.

Kontaktflater mellom arbeidsgiver og NAV Arbeidslivssenter kan være telefonsamtaler, e-post, fysiske møter og digitale arenaer.

NAV må følge arbeidsgiver og kandidat tett opp både før, under og etter arbeidstreningen. NAV Arbeidslivssenter må følge virksomheten opp, og NAV-kontoret må følge kandidaten opp. Innhold og hyppighet bør avtales før arbeidstreningen starter, men kan justeres ved behov.

Prosjektarbeid i NAV og spredning

I og med at vi har undersøkt et utvalg prosjekter, er det prosjektene som danner rammen for undersøkelsen, ikke NAV som sådan. Det viktige med prosjektarbeid er god planlegging, og særlig gjelder det for litt større og komplekse prosjekter. Det betyr at det må utarbeides en prosjektbeskrivelse der hensikten med prosjektet blir definert, hvor det settes noen prosjektmål som gjør at man kan evaluere prosjektets måloppnåelse. Disse målene må være klare, målbare og kunne operasjonaliseres. I tillegg må man utføre risikoanalyser av hva som kan gå galt, og hvordan man i så fall skal løse dette. Videre er det viktig å definere ressursbehovet, det vil si tidsbruken til de involverte aktørene, om det er nødvendig med kompetanseheving hos aktørene, antallet aktører som må delta, hvor mye administrasjon og koordinering prosjektet vil kreve, og tydelig rolle-, oppgave- og ansvarsfordeling / eventuelt justering av tidligere fordeling. I tillegg må det sørges for forankring hos alle involverte aktører, både på ledernivå og blant ansatte. Det er særlig et lederansvar å sørge for forankring, kompetansehevende tiltak og tilgjengelige verktøy/ressurser.

Skal man sikre spredning av gode prosjekter, må man sørge for å dokumentere arbeidsprosesser, måloppnåelse m.m. God dokumentasjon er nødvendig for å kunne evaluere innsatsen i henhold til målene som er satt. Dette for å unngå å spre prosjekter/tiltak som ikke fungerer, eller for å unngå å legge ned tiltak/prosjekter som kan dokumenteres har en effekt. Godt prosjektarbeid, særlig i mer komplekse prosjekter, kan kreve en del ressurser / omfordeling av ressurser. Målgruppen generelt krever en del oppfølging, gjerne av flere enheter i NAV. Det kan være en god grunn til å sette i gang færre prosjekter og heller satse mer ressurser på godt gjennomtenkte, forankrede og kunnskapsbaserte innsatser som evalueres i lys av måloppnåelse, særlig hvis målet er økt læring i NAV og spredning av gode tiltak/prosjekter. Flere av prosjektene vi har undersøkt i denne rapporten, kan sies å ha slike kvaliteter.