Grov utnytting av utenlandske arbeidstakere
Gråsonen mellom det regulære arbeidslivet og menneskehandel

Anette Brunovskis og Anne Mette Ødegård

Fafo-rapport 2022:14

Last ned nettutgave

Forskningstema: Lønns- og arbeidsvilkår

Forskere på Fafo: Anette Brunovskis, Anne Mette Ødegård

De grovt utnyttede arbeidstakerne som omtales i denne rapporten befinner seg nederst på arbeidslivsstigen, og vil ofte ha behov for hjelp med mat, klær og husly i tillegg til det reint arbeidsrettslige. De har sjelden et sikkerhetsnett og situasjonen er ofte akutt. Rapporten tar utgangspunkt i Kirkens Bymisjon i Oslo sitt arbeid med denne gruppa, og beskriver regelverk, dagens hjelpeapparat og hindringer for utnyttede arbeidstakere i å ta opp kampen mot arbeidsgiverne.

Det er umulig å tallfeste hvor mange arbeidstakere som er grovt utnyttet, men trolig er problemene i bunnen av arbeidsmarkedet undervurderte. Spørsmålet er om det er behov for en ny lovbestemmelse mot grov sosial dumping, bedre støtteordninger og bedre samordning av innsatsen.

 

Utgitt: 2022 Id-nr.: 20817

Sammendrag

Målet med denne rapporten er å gi mer kunnskap og større oppmerksomhet om grov utnytting i arbeidslivet. Noen arbeidstakere befinner seg i en gråsone mellom det regulære arbeidsmarkedet på den ene siden, og straffelovens bestemmelser om menneskehandel/tvangsarbeid på den andre siden.

Utgangspunktet for prosjektet, som er på oppdrag fra Kirkens Bymisjon i Oslo, var å oppsummere erfaringene organisasjonen har gjort gjennom arbeidet med grovt utnyttede arbeidstakere. Videre har vi sett på hva som hindrer at denne gruppa får tilgang til sine rettigheter, samt hvilke hjelpetiltak som finnes.

I tillegg til intervjuer og fokusgrupper med de ansatte som jobber med disse problemstillingene i Kirkens Bymisjon, bygger rapporten på til sammen 48 kvalitative intervjuer, som er gjennomført på ulike tidspunkter i perioden 2019-2021.

Kirkens Bymisjon har et lavterskeltilbud, hvor den tillitsskapende funksjonen har stor betydning. Dette gir dem en verdifull inngang til problemstillinger og grupper som det øvrige hjelpeapparatet ellers ikke når eller får kjennskap til. For å kunne avdekke mulige saker om grov utnytting eller menneskehandel i arbeidslivet er det helt avgjørende med gode relasjoner. Noen henvises videre til oppfølging og rådgivning, og det tas kontakt med politiet i saker hvor man mistenker at det har foregått noen kriminelt.

Arbeidstakerne som omtales i denne rapporten befinner seg som regel nederst på arbeidslivsstigen, og vil ofte ha behov for hjelp med mat, klær og husly i tillegg til det reint arbeidsrettslige. Utfordringene i arbeidet for Kirkens Bymisjon oppstår der behovene til de som blir utnyttet handler om arbeidsliv, sivilrettslige spørsmål og strafferett. Dette ligger utenfor organisasjonens vanlige arbeidsområder. Det at det heller ikke er noen andre aktører som har et samlet ansvar, gjør arbeidet med disse sakene spesielt vanskelig. Det skapes usikkerhet, både om hva slags fare man kan sette arbeidstakerne i ved å gripe inn, hva man egentlig kan love av bistand og hvor denne bistanden vil føre.

Det er umulig å tallfeste hvor mange arbeidstakere som er grovt utnyttet. Det er imidlertid trolig at problemene i bunnen av arbeidsmarkedet er undervurderte av mange. Denne utnyttingen kan få alvorlige konsekvenser for den norske arbeidslivsmodellen på sikt, blant annet for seriøse arbeidsgivere. Det trengs derfor en bedre forståelse av at forebygging og bekjempelse av grov utnytting er til hjelp for resten av samfunnet.

Slik lovverket er per i dag, vil mange hevde at det er et tomrom mellom reguleringene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven på den ene siden, og straffelovens bestemmelser om menneskehandel på den andre. Den enkelte arbeidstaker kan enten forfølge en sak som et sivilrettslig krav, som for eksempel et lønnskrav, eller myndighetene kan forfølge det strafferettslig som menneskehandel. Dette reflekterer dårlig den glidende skalaen som ulike press- og tvangsmidler kan utgjøre i det virkelige livet.

I tillegg kommer hindringer som tilgang til advokathjelp, at det tar lang tid å få en sak gjennom i rettsvesenet, at man mangler norskkunnskap og kjennskap til rettighetene som arbeidstaker i Norge. Å fylle tomrommene, både når det gjelder reguleringer og offentlige tilskudd til forutsigbare støtteordninger for arbeidstakerne, kan bidra til å hindre at saker om arbeidstakere som er grovt utnyttet ender i tilnærmet ingenting.

Flere av våre informanter etterspør en type trafficking light-bestemmelse i straffeloven. Det vil si en bestemmelse som dekker inn utnyttelsessituasjoner, men som ikke har de samme kravene til å bevise tvangselementer som for menneskehandel. Finland har en type lovgivning som kan møte disse kriteriene. Det kan også være noe å lære av tiltakene som tidligere er satt inn på prostitusjonsfeltet i Norge.

I Norge har blant annet Det nasjonale statsadvokatembetet tatt til orde for en bestemmelse som gjør det straffbart å grovt utnytte arbeidstakere uten at det er snakk om tvang. Samtidig påpekes det fra flere hold at det ikke hjelper å innføre nye reguleringer dersom det ikke legges bedre til rette for at bestemmelsene etterleves.

Manglende utbetaling av lønn, såkalt lønnstyveri, er ett av de mest utbredte problemene for denne gruppa. Det er fra 2022 innført nye bestemmelser om lønnstyveri i straffeloven. Typiske eksempler er at arbeidsgiver unnlater å betale ut lønn, eller at lønna er for lav i forhold til det som følger av lov eller avtale. Det er fra 2022 også innført økte strafferammer i arbeidsmiljøloven, blant annet for å signalisere alvorlighetsgraden i lovbruddene. Lønnskravsaker kan imidlertid ta år å få gjennom i rettssystemet, og det er stort og udekket behov for fri rettshjelp.

Fagbevegelsen har i liten grad kontakt med denne delen av arbeidslivet. De grovt utnyttede arbeidstakerne er ikke fagorganiserte, og det framstår urealistisk for dem å ta kontakt med offentlige myndigheter, som eksempelvis Arbeidstilsynet. I tillegg kommer språkproblemer og høye terskler for å få sosialhjelp. Spennvidden i hjelpebehovene er stort, og det trengs personer med sosialfaglig kompetanse, relevant språk- og kulturkunnskap og juridisk kompetanse. Nå er hjelpetilbudene spredt, i hovedsak til ideelle organisasjoner. For å bedre situasjonen for denne gruppa kan man tenke seg et samarbeid mellom hjelpeorganisasjonen og partene i arbeidslivet, og med tilskudd fra det offentlige.

«Vi forstår ikke fattigdom», er et sitat fra et intervju som er gjort i forbindelse med dette prosjektet. For de som er oppvokst i Norge kan det være vanskelig å skjønne situasjonen til de som blir grovt utnyttet. Det er en fattigdom mange nordmenn ikke er vant til å forholde seg til, og som vi sjelden blir konfrontert med. Mange av de grovt utnyttede forsørger familie i hjemlandet, de mangler sosialt sikkerhetsnett, og behovet for inntekter er ofte akutt. Møtet med deler av norsk arbeidsliv kan bli brutalt, og svarene fra det norske samfunnet kan framstå som hjelpeløse. Det er behov for en sterkere kobling mellom bistandstiltak og kriminalitetsbekjempelse, i tillegg til forebyggende tiltak.