Sammendrag

I denne rapporten ser vi på omsorgssituasjonen for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år som bor på asylmottak i Norge. I henhold til norsk lov og internasjonale konvensjoner er norske myndigheter ansvarlige for at alle barn og ungdommer som oppholder seg i Norge er i en forsvarlig omsorgssituasjon. I Norge har Utlendingsdirektoratet (UDI) omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år. Dette ansvaret er delegert fra UDI til mottak som drives av private, ideelle og kommunale driftsoperatører, og styres av UDI gjennom rundskriv og forpliktende kontrakter..

Metode

Rapporten bygger på kvantitative undersøkelser blant ledelse og ansatte ved alle mottak for enslige mindreårige som var i drift i desember 2017, samt mer omfattende kvalitative feltarbeid ved seks mottak. Perioden da vi gjennomførte feltarbeid for denne undersøkelsen, var på ingen måte en typisk periode for mottaksdrift i Norge. Høsten 2017 var preget av flere store utfordringer for mottakene for enslige mindreårige og UDI. En betydelig andel av ungdommene på mottakene hadde fått tidsbegrensede tillatelser (som gjerne omtales som midlertidige tillatelser i pressen), og måtte forlate Norge når de ble 18 år. I perioden ble mange mottak lagt ned, og mange ungdommer måtte flytte mellom mottak, og det tok mye lengre tid enn tidligere å få vurdert søknader om beskyttelse. Samlet førte dette til mye uro og behov for omstillinger ved mottakene.

Situasjonen ved mottakene høsten 2017 vil neppe være karakteristisk for situasjonen på mottak i årene framover. Likevel mener vi at vi gjennom feltarbeid i denne perioden har fått spesielt gode data, da den pressede situasjonen tydeliggjorde hva som fungerer, og hva som ikke fungerer. De som driver mottak for enslige mindreårige, må være i stand til å tilpasse seg endringer og gå fra rolige perioder med velfungerende rutiner, til perioder der beboermassen eller rammene forandrer seg fundamentalt, slik at de må utvikle nye rutiner og måter å arbeide på. Og variasjonen i denne evnen til å tilpasse seg nye behov ble særlig tydelig høsten 2017, da så mange voldsomme endringer inntraff samtidig.

Omsorgsbehov

Ungdommene som bor på mottak for enslige mindreårige i Norge, har gjerne vært på reise uten voksenpersoner lenge, de har kanskje jobbet siden de var tolv og kan ha vært familieforsørgere i hjemlandet. Dette gjør at det kan være lett å glemme at de like fullt er ungdommer. Fysiologisk sett er ikke hjernen ferdig utviklet, og det gjør at de ikke alltid er klare for å ta vare på seg selv. De har, i likhet med norskfødte ungdommer, behov for voksne som setter rammer, lager struktur og viser omsorg.

Tenåringer vil gjerne ha vanskeligheter med dømmekraft, planlegging, selvbevissthet, abstraksjon, impulskontroll og risikovurdering. Dette kan være særlig utfordrende om de utsettes for hardt press, stress og fravær av trygge rammer. Dette er en av flere grunner til at mottak for enslige mindreårige bør vektlegge trygge rammer og rutiner i sitt arbeid, og sette inn tiltak for å senke stressnivået for ungdommene. Videre kan ungdom ha vanskeligheter med å planlegge og ha økt risikoadferd. De har mer enn voksne behov for å bli passet på og for veiledning for å gjøre veloverveide valg.

Mat og ernæring

UDI stiller krav om at mottaket skal ha kontroll med at de enslige mindreårige får et sunt og godt kosthold (RS 2011-034 2017). På flere mottak er det imidlertid begrenset bevissthet om at mottaket har ansvar for å sikre dette. I den grad det blir satt søkelys på ernæring, er det informasjonsarbeidet som står i sentrum, der ungdommene skal læres opp i hvordan de kan lage sunn mat for begrensede midler. Men selv informasjonsarbeidet bærer ved noen mottak preg av å være lite målrettet. Obligatoriske informasjonsmøter gjennomføres fordi det er et krav, men tiltakene evalueres i liten grad etter hvorvidt de fungerer etter hensikten – å gjøre ungdommene i stand til å styre sin egen økonomi og disponere penger slik at de varer til neste utbetaling, og å lage næringsrik mat for begrensede midler.

De økonomiske ytelsene til enslige mindreårige på mottak i Norge er lave, og for at det skal være mulig å ha et sunt og tilstrekkelig kosthold innenfor disse rammene, kreves planlegging og god økonomistyring. Dette er det ikke gitt at enslige mindreårige beboere på mottak mestrer på egen hånd. Evnen til å planlegge og tenke langsiktig er ikke like godt utviklet hos 16- og 17-åringer som hos voksne, og det gjør at de ikke alltid klarer å disponere penger på en fornuftig måte. I tillegg har mange av de enslige mindreårige på mottakene betydelige psykiske problemer, og dette kan også prege evnen til å planlegge og styre egen økonomi.

Mottakene må derfor ta aktive grep for å sikre at enslige mindreårige får et forsvarlig og godt kosthold. Det er varierende bevissthet på mottakene om at de ansatte bør bistå med slik veiledning. På noen mottak er felles måltider, matlaging og samtaler om økonomi en sentral del av interaksjonen med ungdommene. På andre mottak gir de ansatte uttrykk for at de ikke vet om ungdommene har spist, og i alle fall ikke hva de har spist, og de har heller ikke ressurser de kan sette inn for å bedre ernæringssituasjonen. Å overlate alt som har med mat, ernæring og kosthold til ungdommene selv, er imidlertid ikke forenlig med forsvarlig omsorg.

Videre finner vi mangel på ledelse og tydelige strategier for hvordan mottakene skal sikre at ungdommer ikke går sultne. Noen steder fører dette til at de ansatte har ulike strategier i møte med ungdommene – mens noen nekter dem mat, deler andre ut mottakets mat eller tar med mat som de betaler for av egen lomme. Dette gir vilkårlig og ulik tilgang på mat for enslige mindreårige på mottak.

Søvn

Mange mottak er preget av uro på nettene, og tre av fire ungdommer på mottak sliter med å sove. Søvnproblemene knyttes til mareritt, ensomhet, frykt og traumatiske minner som ungdommene bærer med seg. Svært få ansatte har grunnleggende kunnskap om forebygging av og arbeid med søvnproblemer.

En del mottak har heller ikke en overordnet strategi for å holde ro på natt. Ansvar og utvikling av strategier for å håndtere dette delegeres gjerne til nattevaktene, som ofte er ufaglærte, og som opplever oppgaven som overveldende.

Ulikhetene i strategiene som velges for arbeidet på natt, og ikke minst problemene som manifesterer seg på nattestid, henger tett sammen med arbeidet som gjøres på dagtid. Når ungdommene ikke får bearbeidet traumer på dagtid, er det større sjanse for at disse gir seg utslag i uro, aggresjon eller mareritt på nattestid. Det er da traumer og ensomhet føles best på kroppen. Derfor er det nødvendig med nattevakter som har et bevisst forhold til egen omsorgsoppgave og en tett dialog med ansatte som jobber dag.

Vi ser også et skille mellom mottak som involverer nattevaktene som en aktiv del av omsorgsarbeidet, og de som anser nattevaktarbeidet som en vektertjeneste. Nattevaktene er jevnt over ufaglærte, og der de inkluderes og anses som en del av et større omsorgsprosjekt, utføres også oppgaven annerledes enn der kontakt mellom dag- og nattevakter er mer begrenset.

Trygghet

UDIs rundskriv vektlegger at mottakets tilrettelegging av oppvekstmiljøet for enslige mindreårige beboere skal bidra til å skape en trygg og meningsfylt tilværelse, og det finnes detaljerte rutinebeskrivelser for hva mottakene skal gjøre ved forsvinninger, bekymringer for menneskehandel og vold i nære relasjoner og begrunnet mistanke om alvorlig omsorgssvikt eller andre forhold som utløser opplysningsplikten. Vår studie avdekket ingen brudd på disse.

Vi fant imidlertid at flere mottak strever med å fange opp og avverge konflikter mellom beboere. Dette var en mer utbredt sikkerhetsutfordring på mottakene, og fire av 14 mottak meldte om voldsepisoder bare siste måned – og ytterligere to mottaksledere oppga at de ikke vet om slike voldsepisoder har forekommet. Det er utviklet et detaljrikt rundskriv med krav til forebygging og håndtering av overgrep og grenseoverskridende adferd mot barn og ungdom i statlige mottak, og det finnes et innsatsteam som kan settes inn dersom mottakene strever med konflikter på mottaket. Dette reflekteres det i liten grad over når mottakene selv beskriver hvordan de håndterer konflikter. Strategiene som velges av ansatte, framstår i flere tilfeller vilkårlig valgt, og på de fleste mottak synes det å være en mangel på felles strategier i møte med konflikter – mange steder forteller ulike ansatte om ulike løsninger.

Konflikter på mottakene kan anta mer subtile former enn direkte vold, og ulike former for negativ gruppedynamikk mellom beboerne får ansatte bare delvis tilgang til. Det vi kan kalle «lavintensiv»-konflikt, vurderes ikke som akutt og alvorlig nok for å tilkalle et «innsatsteam» eller iverksette rutiner slik de er beskrevet i rundskriv. Men dette er et felt de ansatte på mottakene opplever som problematisk, og de opplever i stor grad å stå uten virkemidler.

I tillegg kan UDIs doble rolle som oppdragsgiver og støttespiller føre til at mottakene vegrer seg for å søke hjelp hos UDIs innsatsteam om konflikter oppstår. Dersom et mottak ber om hjelp fra et innsatsteam, frykter de at det vil tolkes som at de ikke evner å utføre oppdraget de er satt til å gjøre. I en tid der mottak regelmessig legges ned, og det råder usikkerhet om mottaket vil få forlenget kontrakten, er det i mottakets interesse å framstå mest mulig kompetent og i stand til å håndtere utfordringer som for eksempel konflikter mellom beboere.

Til sist er det liten tvil om at mottak har ulike forventninger til livet på mottakene, og ulike terskler for hva slags oppførsel og konfliktnivå som er greit.

Opplevd trygghet

En stor andel av beboerne på mottak for enslige mindreårige føler seg utrygge og har betydelige psykiske problemer. Langt fra alle som har behov for det, får oppfølging av psykolog. Noen mottak melder om at Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) i praksis har stengt døra for all behandling av enslige mindreårige asylsøkere. Dette bygger på en faglig kontroversiell begrunnelse om at traumer ikke kan bearbeides mens ungdommene fremdeles bor på mottak.

I praksis er det ofte mottaksansatte som hjelper ungdommene med å bearbeide, og som trygger ungdommene i en usikker hverdag. En sentral, men vanskelig oppgave for mottakene er å jobbe for å gjøre situasjonen her og nå begripelig og forutsigbar. Å dempe opplevelsen av maktesløshet og skape mening er sentralt for å møte ungdommenes bekymringer og styrke deres psykiske helse. Å gjøre asylprosessen og da særlig avslag forståelig er utfordrende for alle mottak. Dette henger blant annet sammen med at den formelle underrettelsen av vedtaket som gjøres av advokat med representant til stede, har svært varierende kvalitet. For mange enslige mindreårige, som dro av sted med en forvissning om opphold, kan vedtakssamtalens konklusjon aldri bli annet enn forferdelig. Det må derfor utarbeides en beredskapsplan, som mottakene bør involveres i, for slike krisesamtaler. De må dessuten gjentas, og de må innebære en gjennomtenkt oppfølging. Dagens vedtakssamtaler i regi av UDI ser ikke ut til å bøte på dette informasjonsgapet i særlig grad, men det er grunn til å se nærmere på utbredelsen og utførelsen av disse. I praksis er tilgangen til god informasjon om vedtak i dag vilkårlig – det avhenger av hvordan advokaten tolker sitt mandat, hvordan representanten tolker sitt, og hvordan mottaksansatte tolker sitt.

Utrygge ungdommer trenger trygge voksne omsorgspersoner. Dette har ikke alle ungdommer som i dag bor på mottak. Hver tredje ansatt på norske mottak for enslige mindreårige oppgir at de har vært redde på jobb siste måned. Mottakene håndterer sikkerhet for ansatte på svært varierende måter. I ytterpunktene finner vi mottak med så strenge sikkerhetstiltak at det i sum gjør ansatte mer utrygge i kontakt med ungdommene og skaper avstand til dem – og i andre enden finner vi mottak som kommer så nært ungdommene at kritiske vurderinger av sikkerhet er nærmest fraværende.

På mottak der ansatte lager mat sammen med beboerne og driver aktiv relasjonsbygging gjennom felles aktiviteter, ser de ansatte ut til å være mindre redde. Den viktigste forklaringsvariabelen for hvorvidt de ansatte føler seg trygge, er at de opplever at det er enighet blant de ansatte om hvordan mottaket skal drives.

Sosiale relasjoner

Mottak er ment å være et midlertidig og kortvarig botilbud. Slik mottakssystemet har vært organisert og driftet de siste årene, har imidlertid lang botid på mottak vært normalt. Når ungdommene har lang botid på mottak, blir det viktig å sikre at de kan bygge gode, trygge relasjoner til de ansatte.

Det er i arbeidet med sosiale relasjoner at vi finner de største forskjellene i arbeidet som gjøres på mottakene. Dette er også det området som er svakest beskrevet i rundskrivene som formulerer krav til mottaksdrift. Dette er en type arbeid som det er vanskelig å stille målbare og operasjonaliserbare krav til. Relasjonsarbeid handler om ansatte som har nok tid til hver enkelt ungdom, som er bevisste sitt ansvar for å skape nettopp gode relasjoner, som er trygge i utførelsen av arbeidet sitt, og som har nok kunnskap om ungdommer og psykiske problemer til at de forstår og klarer å håndtere krevende situasjoner, og kan sørge for at også de vanskelige ungdommene opplever at de blir sett og forstått. Dette krever tilrettelegging, veiledning og bevisst ledelse.

Vi finner et sentralt skille mellom mottak i hvordan ansatte på mottak beskriver og forstår relasjoner med ungdom som bor på mottaket. Ved noen mottak tas relasjonene for gitt, de er nærmest sett på som en egenskap ved ungdommene – enten har man en god relasjon til dem, eller så har man ikke det. Ved andre mottak er nettopp relasjonsbyggingen sentral for hvordan de forstår omsorg, og de legger vekt på aktiviteter som kan danne gode relasjoner, som igjen kan legge grunnlag for det øvrige omsorgsarbeidet. Dette gjør de gjennom å lage mat, spise, spille fotball og rett og slett tilbringe tid sammen med ungdommene. Det holder ikke å fortelle dem at kontordøren står åpen.

Det er imidlertid viktig å understreke at vi finner like stor variasjon internt på mottak, som vi finner mellom mottak, når det gjelder kvaliteten på relasjoner mellom ungdom og ansatte. Ved alle mottak er det noen ungdommer som opplever at de ikke blir sett, at de ikke kan gå til de voksne på mottaket om de har problemer, og som ikke føler at de ansatte bryr seg om dem. Dette handler om at de mottaksansatte klarer å nå gjennom til mange på de fleste mottak, men på alle mottak er det en gruppe som de ikke når gjennom til. Ordningen med særkontakter er ment å sikre at alle ungdommer på mottak har en voksenperson som ser dem og gir dem ekstra oppfølging. Denne ordningen fungerer ikke like godt ved alle mottak, og ved noen mottak fyller ikke særkontaktene de funksjonene som UDI beskriver i sine rundskriv. Det betyr ikke nødvendigvis at oppgavene som UDI har tiltenkt særkontakten, ikke utføres av noen, men det er ingen systematikk i å sikre at alle har noen som følger dem opp, og ved disse mottakene fungerer ordningen primært på papiret, fordi UDI stiller krav om at alle skal ha en særkontakt.

Ved noen av mottakene er det også svært lite bruk av tolk, noe som kan indikere at UDIs krav om at informasjonsarbeid skal gjennomføres på et språk beboeren forstår, brytes (RS 2017-002).

For noen ungdommer er representanten en viktig omsorgsperson som de har regelmessig kontakt med. Andre forteller at de aldri har møtt representanten sin. Representanten skal sikre at ungdommer på mottak får god nok omsorg, tilrettelagt opplæring og helsehjelp om de har behov for dette. Ettersom det er svært stor variasjon mellom representanter i hvordan de løser oppgaven de har fått, blir det også betydelig forskjell mellom ungdommer i hva slags oppfølging de får. Dette gjør at oppfølgingen av ungdommenes helsetilbud, omsorg og skole også blir vilkårlig.
Mange representanter og advokater synes heller ikke å være bevisste sitt ansvar for å sørge for at ungdommene forstår asylsaken sin.Mange ungdommer som ikke forstår hva asylvedtaket deres innebærer, eller begrunnelsen for at de har fått et eventuelt avslag eller midlertidig opphold. I lys av dette blir det problematisk at de mottaksansatte har begrenset innsyn i asylsaken, og derfor ikke er i en posisjon til å forklare eller veilede når ungdommene gir uttrykk for at de ikke vet eller forstår.

Skole

Å ha mulighet til å gå på skole er viktig for ungdommer på mottak, ikke bare fordi de er i en fase der de er svært mottagelige for læring, men også fordi skoledagene gir rutine og struktur i hverdagen i en tid da de har stort behov for nettopp dette. Et godt undervisningsopplegg kan gi de som skal bli i landet, en god start på livet sitt her, og for de som venter på å reise tilbake eller videre, kan undervisningen styrke dem i livet som kommer, og gi struktur og mening i hverdagen mens de venter.

Når vi spør ungdommene hva som gjør livet bra nå, er det skolen de fleste trekker fram. Over halvparten av ungdommene mener skolen er det som er best i hverdagen – mens rundt en fjerdedel peker på enten venner eller fritidsaktiviteter. Dette gjelder både de som har fått opphold, de som venter på svar, og de som har fått tidsbegrenset opphold.

Til tross for at ungdommer som bor på mottak, har rett til tilpasset opplæring, er det store forskjeller mellom kommunene i hva slags undervisningstilbud de gir til ungdommene. Noen får godt tilrettelagt grunnskoleundervisning med pedagogisk utdannede lærere, andre får kun tilbud om norskkurs med ufaglærte lærere, i klasser som ikke er nivådifferensierte. Kvaliteten på skoletilbudet er sentralt for å forklare frafall. Ikke minst ser vi at ungdommer som får tilbud om undervisning som foregår i lokalene til en videregående skole, har langt bedre oppmøte enn de som får undervisning i voksenopplæringens lokaler.

Det er særlig for ungdommene med tidsbegrensede tillatelser at vi ser at undervisningstilbudet er dårlig tilpasset. Dette er også den gruppen mottakene har størst problemer med å motivere til å gå på skolen. UDI forvalter en tilskuddsordning der mottak kan søke om støtte til individuelle kompetansebyggende tiltak, men ordningens rammer er for begrensede til at denne i særlig grad kan endre dette bildet.

Ledelse

En viktig forutsetning for at mottaksansatte skal klare å tilpasse seg ungdommenes behov, er at det er god kommunikasjon mellom ledelse og ansatte. Det gjør ledelsen i stand til å fange opp utfordringer som de ansatte står i, og bistå og veilede dem i å finne fram til felles løsninger. Slik klarer de å skape en felles forståelse for hvordan problemer på mottaket skal løses. Dette er særlig viktig i perioder med store endringer. Mottaksledere som klarer dette, har en stab med trygge ansatte som føler at de gjør en meningsfylt jobb. Når det er kort vei mellom mottaksleder og driftsoperatør, ser det også ut til å føre til bedre tilpasninger til de utfordringene mottaket står i.

God kommunikasjon mellom ledelse og ansatte forutsetter at de har felles møtepunkter, og at de opplever utfordringene ved mottaket ganske likt. Ved noen mottak er det et klart skille mellom personer med utdanning og i lederstillinger – som primært jobber på dagtid – og resten av staben som oftest ikke har relevant utdanning, og som jobber kveld og natt. En slik fordeling av stab er en lite hensiktsmessig bruk av kompetansen på mottaket, og det fører til dårlig kommunikasjon mellom ledelse og ansatte. Gitt at ungdommene sjelden er på mottaket på dagtid, gjør dette også at den utdannede delen av staben og ledelsen får begrenset kunnskap og svak relasjon til ungdommene på mottaket. Den mest hensiktsmessige bruken av ressurser er å la alle i staben gå turnus og sørge for at størst mulig andel av de ansatte jobber på tidspunkter når ungdommene er til stede.

UDIs rolle

En anbudsutsatt sektor med store svingninger og med ansvar for krevende arbeidsoppgaver som utføres av en i stor grad ufaglært og lavtlønnet stab i midlertidige stillinger, gir åpenbare utfordringer. UDI styrer i dag denne sektoren gjennom rundskriv med ulikt detaljnivå, med løpende kontroller. Denne styringsformen har noen tydelige svakheter. Kontrollene i dag er i beste fall varierende og klarer tilsynelatende i liten grad å identifisere mottak som bryter med de overordnede intensjonene i rundskrivene. Rundskriv med mange og detaljerte krav og kontroller som har et sterkt søkelys på de konkrete og målbare kravene, ser ut til å føre til at noen mottaksledere i liten grad setter i verk tiltak utover det som er spesifisert i rundskrivene, selv om slike tiltak vil være nødvendige for å nå de overordnede målene om å sikre et godt omsorgstilbud.