Arbeidsinnvandring fra tredjeland

Temaet i denne rapporten, som er gjennomført på oppdrag fra UDI, er faglært arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS-området, såkalte tredjeland. «Faglært» vil si at vedkommende arbeidstaker må ha fagutdanning, høyere utdanning eller spesielle kvalifikasjoner for å få oppholdstillatelse i Norge.

Prosjektet er gjennomført i en spesiell periode. Koronapandemien i 2020 og 2021 førte til store vanskeligheter med å bevege seg over grensene, og den russiske invasjonen i Ukraina i februar 2022 førte til den største flyktningebølgen i Europa siden andre verdenskrig. Fra 1. januar 2021 ble dessuten alle britiske arbeidstakere regnet som tredjelandsborgere.

Koronapandemien preget en hel verden da denne undersøkelsen ble gjennomført. For arbeidsgivere og arbeidsinnvandrere fra tredjeland har innreiserestriksjoner vært en utfordring. En umiddelbar konsekvens var også en kraftig nedgang i antall søknader om oppholdstillatelse. En annen konsekvens var økt arbeidsmengde for UDI.

Det er villet politikk å legge til rette for rekruttering av nødvendig arbeidskraft fra tredjeland. En forutsetning for å få dette til er at Norge framstår som et attraktivt land å søke seg til. Samtidig er det bærende prinsippet i arbeidsinnvandringspolitikken at innvandringen ikke skal fortrenge arbeidskraft fra Norge eller fra andre land innenfor EØS-området.

Kunnskap om hvordan andre, sammenlignbare land legger til rette for å tiltrekke seg den arbeidskraften det er behov for, var tema i første del av dette prosjektet. Denne kunnskapsoppsummeringen er publisert i en egen rapport, skrevet av Cecilie Aagestad, Kristin Brænden og Ester Bøckmann, med tittelen Arbeidsinnvandrere fra tredjeland (Fafo-rapport 2021:05).

Formålet med dette prosjektet er å få mer kunnskap om faglærte arbeidsinnvandrere i Norge og norske arbeidsgivere som rekrutterer arbeidskraft fra tredjeland. Hva kjennetegner arbeidsinnvandrere fra tredjeland? Hva er erfaringene deres med å jobbe og bo i Norge? Hva er behovet for tjenester fra det offentlige? Trengs det endringer i regelverket? Hvordan oppleves søknadsprosessen?

I denne rapporten har vi gjennomført a) registeranalyser av innvilgede og avslåtte søknader fra 2000 til 2020, som viser kjennetegn ved arbeidsinnvandrerne, b) spørreundersøkelse blant faglærte arbeidsinnvandrere som oppholder seg i Norge, og c) spørreundersøkelse blant arbeidsgivere med ansatte fra ett eller flere tredjeland. I tillegg har vi gjennomført totalt 25 kvalitative intervjuer, med arbeidsgivere, arbeidstakere og nøkkelinformanter.

Tredjelandsborgere som ønsker å ta arbeid i Norge, må søke om oppholdstillatelse. De fleste får tillatelse som enten faglært eller sesongarbeider. Det må foreligge et konkret tilbud om arbeid, og det stilles krav både til stillingen og til lønns- og arbeidsvilkår. I 2000 ble tillatelse til faglærte utvidet til å gjelde personer med minimum treårig yrkesrettet utdanning på norsk nivå. Dette er den viktigste endringen i regelverket de siste 20 årene.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet fastsetter, i samarbeid med Finansdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet, en årlig kvote for faglærte. Kvoten har vært på 5000 arbeidstakere siden år 2002. Det har ikke skjedd at kvoten har blitt fylt opp. Hvis det skjer, så skal det foretas en arbeidsmarkedsmessig vurdering som del av søknadsbehandlingen. Oppholdstillatelse som faglært arbeidstaker danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, som man kan søke om etter tre år. Norge er ikke bundet av EUs regelverk når det gjelder arbeidsinnvandring fra tredjeland.

De fleste kommer fra Asia og Europa

De største gruppene av arbeidsinnvandrere fra tredjeland kom i 2020 fra asiatiske og europeiske land. De fleste kommer fra India, Kina, Ukraina og Serbia. Personer mellom 25 og 44 år utgjør den største aldersgruppen. Kvinner utgjør om lag 30 prosent av arbeidsinnvandrerne fra tredjeland.

I perioden fra 2016 til 2020 faller andelen med yrkesfaglig bakgrunn og med lang universitets- eller høgskoleutdanning (mer enn fire år), mens andelen med kort universitets- eller høgskoleutdanning øker. Det er likevel de med lengst utdanning som fremdeles er i flertall. I 2020 gikk 57 prosent av innvilgelsene til de med lengst utdanning, 29 prosent til de med kort universitets- og høgskoleutdanning (inntil fire år) og 13 prosent til personer med yrkesfaglig utdanning.

Naturvitenskap, tekniske fag og håndverksfag, som inkluderer personer med IT-kompetanse, dominerer. Antall personer innenfor helse-, sosial- og idrettsfag er blitt kraftig redusert siden 2015. Dette kan henge sammen med at det er mange land som konkurrerer om å tiltrekke seg helsepersonell.

I 2016 ble det bestemt at nyutdannede skulle få oppholdstillatelse i tolv måneder etter endte studier, mot tidligere seks måneder. I perioden fra 2016 til 2019 er det flere som har tatt utdanningen sin i Norge, som også søker jobb her. Denne økningen kan ha sammenheng med regelendringen, men skyldes trolig også økt etterspørsel etter arbeidskraft.

Avhengig av konjunkturer

Arbeidsinnvandring fra tredjeland er behovsstyrt og derfor svært avhengig av konjunkturer. Arbeidsledighetsnivået i Norge har stor betydning for tiltrekningen av arbeidskraft. Høy ledighet demper sannsynligheten for at arbeidstakerne søker seg til Norge. Høy arbeidsledighet i hjemlandet spiller en mindre rolle. Dette henger trolig sammen med at faglærte er mindre utsatt for nedgangstider i hjemlandet fordi de har en utdanning.

At man har nettverk i Norge, for eksempel ved at det er flere fra samme land som bor her, spiller en liten rolle for hvorvidt en arbeidstaker søker seg hit.

Hvorfor Norge?

Åtte av ti arbeidstakere som deltok i spørreundersøkelsen, svarer at gode jobbmuligheter, mulighet for faglig utvikling og god lønn har vært viktig i beslutningen om å velge Norge. Samtidig er forhold utenfor jobben viktige for de fleste: Det dreier seg om at det norske samfunnet er godt tilrettelagt for å kombinere jobb og familie, og gode velferdsordninger.

På spørsmål om hva som skal til for å bli værende, er forhold knyttet til jobben svært viktige. Det handler blant annet om faglig miljø og god lønn. Også familieforhold spiller en stor rolle i beslutningen om å bli værende eller dra ut av Norge. Seks av ti svarer at det er svært viktig at familien trives, og at partneren får jobb. Om lag 30 prosent svarer at det er vanskelig å kommunisere med nordmenn, og 60 prosent savner venner og nettverk fra hjemlandet.

Halvparten hadde vurdert å dra til andre land før de kom til Norge. De fremste konkurrentlandene er Tyskland, Storbritannia, USA, Sverige og Canada.

På spørsmål om hva Norge kan gjøre for å tiltrekke seg flere arbeidsinnvandrere, svarer seks av ti at språkopplæring er svært viktig. Fire av ti vektlegger en enklere søknadsprosess for å få oppholdstillatelse.

Hvordan får vi tak i de beste hodene?

Den klart viktigste årsaken til at norske arbeidsgivere rekrutterer arbeidskraft fra tredjeland, er at de ikke får tak i den riktige kompetansen i Norge eller i andre land i EØS-området. Dette er spesielt viktig for IT-virksomheter. Videre er erfaringer fra andre relevante virksomheter noe arbeidsgiverne setter pris på.

Mer enn halvparten er enige i at språkutfordringer kan være en hindring for å få folk til Norge. Det samme gjelder mulighetene for partner og familie. Det blir blant annet påpekt at det er vanskelig for ektefelle eller partner å få seg jobb i Norge. Det norske klimaet er derimot noe som ikke anses for å være en stor barriere i forbindelse med å rekruttere faglært arbeidskraft fra tredjeland.

Fire av ti mener at det er for få som vet hvilke jobbmuligheter som finnes, og de etterlyser bedre informasjon om Norge i utlandet. Dette gjelder spesielt arbeidsgiverne innenfor servicesektoren. At man har gode fagmiljøer, og at folk får vite om disse, er derfor to viktige faktorer for å tiltrekke seg flere. Sju av ti mener også at det er behov for å forbedre søknadsprosessene.

Søknadsprosessen tar for lang tid

Det er UDI som behandler søknadene om oppholdstillatelse for faglært arbeidskraft. Det omfatter kontroll av dokumentasjon på utdanning og lønns- og arbeidsvilkår. Det er i utgangspunktet krav om personlig frammøte for å levere søknaden til politiet, men søknaden kan også leveres av arbeidsgiver. Det er i løpet av årene etter 2000 igangsatt en rekke initiativ for å forbedre søknadsprosessen.

Tross nye tiltak viser vår spørreundersøkelse at sju av ti arbeidsgivere mener at søknadsprosessen tar for lang tid. Drøyt halvparten av arbeidsgiverne mener at søknadsprosessen er enkel og forståelig, og at informasjonen fra det offentlige er lett tilgjengelig. De som hadde oppsøkt hjelp fra det offentlige, var i stor grad fornøyde med bistanden de fikk.

Blant arbeidstakerne fra tredjeland er det 44 prosent som mener at søknadsprosessen tar for lang tid. Åtte av ti er enige i at prosessen er enkel og forståelig, og de som hadde oppsøkt hjelp, var fornøyde med den bistanden de fikk fra det offentlige. Sju av ti svarer også at de ble behandlet med verdighet og respekt i kontakten med offentlige myndigheter. Det er ønske om mulighet til å levere søknader elektronisk, uten personlig frammøte, slik det ble åpnet for under pandemien. Å bosette seg i Norge oppleves ofte som utfordrende når det gjelder å få på plass skattekort, bankkonto, bolig mv.

Hvordan kan det tilrettelegges bedre?

Til sist i rapporten diskuteres politikk- og regelverksutvikling samt om tjenestene fra det offentlige bør forbedres.

Arbeidsinnvandringspolitikken for tredjeland kan oppsummeres på følgende måte: et fleksibelt behov for arbeidskraft som skal balanseres mot myndighetenes behov for kontroll med innvandringen. Det er liten politisk debatt rundt faglært arbeidsinnvandring. En viktig årsak til dette er trolig at den fastsatte kvoten på 5000 arbeidstakere per år aldri har blitt fylt opp.

I løpet av de siste 20 årene er det norske regelverket blitt liberalisert, med mål om å øke arbeidsinnvandringen. Våre analyser har ikke klart å isolere en effekt av regelverksendringene når det gjelder omfang av arbeidsinnvandrere.

At virksomhetene ikke får dekket nødvendig behov for arbeidskraft, kan ha store ringvirkninger i arbeidsmarkedet. Man kan risikere at arbeidsgiverne ikke investerer tilstrekkelig i egen virksomhet, og at produktivitet og verdiskapning synker. Dette er ett av hovedargumentene for at arbeidsgiverne må ha tilgang til faglært arbeidskraft og spisskompetanse. Denne problemstillingen kan bli enda mer aktuell dersom arbeidsinnvandringen fra EØS-landene flater ut eller reduseres. Den demografiske utviklingen i Europa tyder på at konkurransen vil hardne til i årene som kommer.

Den etterspørselsdrevne (arbeidsgiverdrevne) lovgivningen er den mest utbredte i OECD-landene, mens eksempler på land med tilbudsdrevne (arbeidstakerdrevne) ordninger er Canada, New Zealand og Australia. I konkurranse om arbeidskraft viser litteraturen at land med en tilbudsdrevet ordning tiltrekker seg flere arbeidsinnvandrere enn de etterspørselsdrevne. Det er fordeler og ulemper med begge disse formene for lovgivning. Flere land har derfor nå utarbeidet hybrider – altså en kombinasjon – av disse to hovedformene. Dette er knyttet til avveiningen mellom å sikre behovet for arbeidskraft og at de som kommer, blir produktive.

Spørsmålet er dermed om ikke også Norge skulle vurdere å utvikle en hybridmodell for å gjøre landet mer attraktivt for faglært arbeidskraft fra tredjeland. For å beholde en viss kontroll og balanse i arbeidsmarkedet kan vekten mellom den etterspørselsdrevne og tilbudsdrevne modellen variere mellom bransjer og økonomiske konjunkturer. Ellers viser erfaringer fra andre land at det er ulike måter å innrette en hybrid arbeidsinnvandringspolitikk på.

Uavhengig av lovgivningsmodell viser litteraturen, og det bekreftes i vår undersøkelse, at mulighetene for permanent oppholdstillatelse med familie er den viktigste faktoren for å få arbeidstakerne til å bli i en lengre periode. Rett til språkopplæring er også noe som hører med i dette bildet.

Andre oppsummerende vurderinger og anbefalinger basert på kunnskapen som er samlet i forbindelse med dette prosjektet:

·     Utnytte kompetansen. Det er i mange tilfeller vanskelig å få godkjent utdanning fra utlandet. Det bør igangsettes en utredning om hvordan man kan gjøre det lettere å få slik godkjenning, spesielt innenfor helsesektoren.

·     Gi studentene jobb. En effektiv rekruttering av etterlengtet kompetanse kan være å få utenlandsstudentene til å bli værende etter endt studium. Et virkemiddel i så måte er at arbeidsgiverne tilbyr relevant arbeidspraksis i studietiden.

·     Bli mer fleksible. Det kan være verd å gjøre inngangsporten for gründere og personer med spesielle kvalifikasjoner høyere og bredere. Mange av disse representerer kompetanse, for eksempel innenfor IT, som Norge vil få mer bruk for i årene framover. Det er behov for en gjennomgang av regelverket.

·     Tilby skreddersøm. Det kan være behov for at søknadsprosessene blir mer tilpasset ulike bransjer/næringer og sektorer, eventuelt yrkesgrupper, fordi det er så ulike behov og praksiser. Det kan også være aktuelt å omgjøre «tidlig arbeidsstart» til en reell effektiv ordning.

·     Bli en bedre markedsfører. Norske arbeids- og levevilkår bør gjøres mer kjent. Dette er nyttig både for å tiltrekke seg flere og for å forenkle etableringen i landet. Offentlige etater kan utvikle informasjonspakker i samråd med arbeidsgivere som har erfaring med «on-boarding»-programmer og egne informasjonsopplegg. [1]

·     Bruke teknologien. For å redusere ventetidene bør det bli mulig for alle å søke oppholdstillatelse elektronisk.