Sammendrag

I denne rapporten går jeg gjennom den eksisterende forskningen om assistert retur. Assistert retur (tidligere kalt «frivillig retur») er en søknadsbasert ordning der personer som venter på svar på sin asylsøknad, personer med avslag på sin asylsøknad, personer som skal overføres til andre land i henhold til Dublinforordningen og personer uten registret sak hos UDI, men som er i landet uten lovlig opphold kan få støtte til å reise hjem og etablere seg på nytt i hjemlandet. Det er bred enighet i forskningen og praksisfeltet om at assistert retur er den mest hensiktsmessige måten for utreisepliktige å returnere på. Assistert retur anses å være mer humant, mindre kontroversielt og mer kostnadseffektivt enn tvangsretur.

Når denne rapporten går i trykken, er to landspesifikke programmer operative – Afghanistan og Somalia. For alle øvrige land og områder som er omfattet av stønadsordningen, gis det gradert reintegreringsstønad som kontantstønad (FSR). Det er egne ordninger for sårbare grupper og enslige mindreårige asylsøkere. Ved gjennomgang av eksisterende forskning får man imidlertid nødvendigvis et tidsetterslep, og forskningen som her presenteres, tar også for seg ordninger som i dag ikke er operative, og problemstillinger som kanskje ikke er like aktuelle. Når denne rapporten går i trykken, er situasjonen slik at det kommer få nye asylsøkere, det er derfor også få som får avslag på sine søknader om beskyttelse. Det er rett og slett færre utreisepliktige og færre mottaksbeboere enn på lenge og utfordringene har derfor endret seg. Likevel er den kanskje mest sentrale utfordringen i dette arbeidet uforandret: Hvordan kan man motivere utreisepliktige til å velge å returnere assistert?

Hva har studier av assistert retur vektlagt?

Det meste av forskningen på assistert retur har rettet blikket mot det som også er myndighetenes store utfordring: Hva er det som motiverer folk til å søke assistert retur? Det synes å ha vært et styrende mål å framskaffe svar på om de enkelte returprogrammene har vært effektive. Sagt på en annen måte: Forklarer returprogrammene (som myndighetene rår over) viljen/motivasjonen til å søke assistert retur? Og videre: Kan programmene endres/justeres for slik å øke antallet/andelen som returnerer assistert?

Forskning på assistert retur viser at en rekke faktorer påvirker antallet assisterte returer og dermed sannsynligheten for at utreisepliktige velger assistert retur. Det er stort samsvar på tvers av forskningsbidragene når det gjelder hvilke faktorer dette er, men kun et begrenset antall av disse faktorene lar seg enkelt kvantifisere og slik sett undersøkes stringent i statistiske analyser.

Uavhengige variabler som forklarer viljen til å returnere assistert, kan kategoriseres i fire grupper: i) faktorer knyttet til oppholdsland (situasjonen personen med utreiseplikt har her i Norge, og hvor store mulighetene er for et godt liv her), ii) faktorer knyttet til opprinnelseslandet vedkommende skal returnere til (for eksempel sikkerhetssituasjon og mulighetene for et god liv der), iii) personlige egenskaper hos den utreisepliktige (for eksempel kjønn, alder, helsetilstand) og iv) hvilke muligheter de har i andre land (mulighet for opphold og arbeid i andre europeiske land).

Disse forholdene har blitt undersøkt kvantitativt og kvalitativt. Det har blitt gjennomført effektevalueringer som har hatt som sitt primære mål å svare på om støtteordningene er effektive, det vil si om de fører til flere returer. Og det har blitt gjennomført evalueringer som ikke primært har vært opptatt av å dokumentere resultater, men snarere prosesser, det vil si innsikt i og forståelse av hvordan assistert retur konkret er iverksatt, og hva slags erfaringer de som har returnert assistert eller er i målgruppen for slike returer, har.

Resultatorienterte og prosessorienterte studier gir komplimenterende innsikt, og det er slik en styrke for feltet at det finnes bidrag av begge typer. Men det er knyttet metodiske svakheter til begge former for evalueringer, og disse er det viktig å ha med seg i lesing og tolking av forskningen.

Resultatorienterte studier med bruk av multivariate analyser åpner for at vi kan studere og kontrollere for en rekke variabler og slik isolere effekten av en variabel ved å holde de andre konstante. Likevel er det ikke alltid mulig å statistisk kontrollere for alle faktorer som kan tenkes å påvirke returer i en gruppe. Slike returprogrammer innføres ikke i et vakuum. Innføring av returprogrammer kan sammenfalle med en rekke endringer som kan tenkes å påvirke viljen og evnen til å returnere assistert, både i positiv og negativ retning. Det kan være økninger i tvangsreturer, endringer i sikkerhetssituasjonen i opprinnelsesland eller endringer i rettigheter for utreisepliktige i Norge for å nevne noe. Det er derfor en komplisert øvelse å skulle dokumentere effekter av slike støtteordninger, og det er løst på ulike måter av ulike forskningsbidrag. Effektstudiers styrke er å kunne si noe om isolerte og målbare virkninger, men det er slett ikke alltid studiene gir innsikt i mekanismene bak, altså hvorfor effekter forekommer eller er fraværende. Det kan for eksempel være krevende å skille mellom effekten av innføringen av et program og et programs innhold og innretning.

Prosessorienterte studier er best egnet til å gi innsikt i prosesser og konkret implementering – hva som skjer når dette settes ut i live. Det er ikke en metode for å vurdere effekt. Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt støtteordninger fører til at flere returnerer assistert, er det åpenbare begrensninger i det å lene seg på utreisepliktiges egne vurderinger. Det er vanskelig å legge til rette for gode, ærlige intervjuer om returspørsmålet med personer som befinner seg i en uavklart situasjon. Forskere på tvers av studier finner at respondenter med endelig avslag opplever at de fremdeles er i en søknadsprosess eller fortsatt kjemper for å få opphold i Norge, og at de er lite villige til å reflektere rundt retur. Å velge å søke om frivillig retur kan oppleves som at man gir opp sin egen asylhistorie. Det kan synes som om man slår ben under sin egen troverdighet når man søker frivillig retur, at man gjennom dette indirekte innrømmer at man ikke hadde et reelt beskyttelsesbehov i utgangspunktet. I et slikt perspektiv vil det være urimelig å anta at mange vil erkjenne at økonomisk støtte vil være avgjørende for returbeslutningen, siden det vil implisere at økonomiske forhold, og ikke beskyttelsesbehov, var styrende i deres migrasjonsprosjekt. Prosessorienterte casestudier er imidlertid sentrale for å kartlegge og synliggjøre hvordan tiltaket er iverksatt og gjennomført, og hvilke erfaringer ulike aktører har.

Samlet gir forskningen på assistert retur viktig innsikt i hvordan myndighetene best kan utforme slike ordninger.

Fører støtteordninger ved retur til flere returer?

To norske bidrag ser på effekter av innføring av returprogrammer gjennom kvantitative analyser av assisterte returer koblet sammen med en rekke tilgjengelige bakgrunnsvariabler hentet fra utlendingsdatabasen (DUF). Bidragene identifiserer begge en økning av assisterte returer i perioden etter at programmene for assisterte returer ble innført. Både antallet som har returnert, og sannsynligheten for å returnere har økt. Bidragene er varsomme med å konkludere om kausalitet, men viser til at det er mye som tyder på at innføringen av returstøtte har bidratt til denne utviklingen.

Når man ser på den samme sammenhengen brutt ned på land, identifiseres store forskjeller. Bidragene som ser på assisterte returer til Afghanistan, finner en nedgang i antallet assisterte returer i kjølvannet av innføringen av returprogrammet, og det er heller ingen økning i sannsynligheten for å returnere assistert. Returstøtte synes derfor ikke å ha hatt innvirkning på verken antallet assisterte returer eller sannsynligheten for at utreisepliktige returnerer assistert. På tvers av både kvantitative og kvalitative studier påpekes det at sikkerhetssituasjonen i landet har blitt forverret, og at dette er en sentral forklaring på hvorfor økonomisk støtte ikke ser ut til å ha gjort assistert retur mer aktuelt.

Bidragene som ser på assisterte returer til Irak, identifiserer en økning i antallet assisterte returer, og sannsynligheten for å returnere assistert øker etter innføringen av programmet. Forskning som tar for seg returstøtte for utreisepliktige fra Kosovo, antyder at returstøtte har vært viktig, både for å motivere utreisepliktige til å bestemme seg for å returnere og ved ankomst i opprinnelseslandet. Studier av Kosovo illustrerer også en risiko ved å utvikle slike støtteordninger. På grunn av sterke mistanker om misbruk (at personer søkte asyl i Norge for å kunne utløse slik støtte) ble programmet i 2013 trukket.

Studier som ser på assisterte returer til Etiopia, viser begrenset bruk av returstøtteordninger. Det identifiseres en beskjeden økning i antallet assisterte returer etter at det ble åpnet for at utreisepliktige fra Etiopia kunne få støtte gjennom FSR-ordningen (Finansiell Støtte ved Retur). Det identifiseres ingen økninger i assistert retur i perioden etter innføringen av et landspesifikt program noen år senere.

Gjennomgangen av litteratur har ikke identifisert statistiske analyser av assisterte returer til øvrige land. Det foreligger i dag et landspesifikt returprogram til Somalia, men svært få har til nå returnert, og statistiske analyser er derfor av begrenset interesse. Forskning på landprogrammet har vært kvalitativt orientert og bidrar med innsikt i hvor komplekst og utfordrende det kan være å stable et liv på bena etter retur, da spesielt i lys av de forventninger som ligger i nettverk og familie man returnerer til. Innsikt i utfordringene etter retur er også godt dokumentert når det gjelder assistert retur til Nigeria, men det foreligger ingen kvantitative studier som har undersøkt effekten av de norske returstøtteordninger på assisterte returer til landet.

Også i andre land er det gjennomført forskning som søker svar på om returstøtteordninger er effektive. Her finnes gjennomgående samme funn som i studiene fra Norge – finansiell støtte er en medvirkende faktor til at frivillig retur blir valgt. På tvers av studier fra Norge og andre land finner denne gjennomgangen en tendens til at kvantitative analyser som søker å måle effekten av returstøtte, ofte finner at slik støtte synes avgjørende. Likevel er det tydelige landspesifikke forskjeller (som mellom Afghanistan og Irak) som illustrerer kompleksiteten i returbeslutningen. Studier som er prosessorientert, og der returnerte selv kommer til orde, viser at returstøtten ikke oppleves og beskrives som avgjørende. Som tidligere argumentert vil det være urimelig å anta at utreisepliktige vil erkjenne at økonomisk støtte vil være avgjørende for returbeslutningen, da det vil implisere at økonomiske forhold, og ikke beskyttelsesbehov, var styrende i deres migrasjonsprosjekt. Dette diskuteres i varierende grad i de gjennomgåtte bidragene.

Hvilke andre faktorer påvirker returbeslutningen?

Det er, som nevnt innledningsvis, stort samsvar på tvers av bidrag når det gjelder hvilke uavhengige variabler som påvirker viljen til å returnere assistert. Disse kan kategoriseres i fire grupper. Jeg vil her kort oppsummere hva forskningen sier om de ulike variablene.

For det første understrekes det at situasjonen i opprinnelseslandet er avgjørende for returbeslutningen. Alle bidrag ser ut til å peke i samme retning – sikkerhetssituasjonen i opprinnelseslandet påvirker bruken av assistert retur. Sikkerhetssituasjonen som påvirker enkeltindividers opplevelse av frykt, er likevel mangefasettert og ikke alene et resultat av målbare sikkerhetsindikatorer, men også personlige nettverk, ressurser og muligheter.

For det andre er situasjonen i oppholdslandet relevant for om personer søker assistert retur eller ikke. I litteraturen som er gjennomgått, finnes støtte for at begrensede rettigheter er med å forklare hvorfor personer søker om assistert retur, men erfaringer med forsøk på å gjøre tilværelsen i Norge verre, har vist seg å ha alvorlige uintenderte konsekvenser. Videre viser forskningen at effektuering av tvangsreturer øker potensialet for assisterte returer for de som bor på samme mottak som tvangsreturen skjer.

I tillegg viser forskningen at returbeslutningen også må forstås i lys av individuelle kjennetegn. Gjennomgangen viser at kjønnsforskjeller i syn på retur er lite utforsket, funn er delvis motstridende, og mangel på data gjør det vanskelig å trekke bastante konklusjoner. Alder ser ut til å påvirke på den måten at det er mindre sannsynlig at yngre returnerer assistert. Internasjonale studier finner at effekten av alder er kurvelineær – at både yngre og eldre har lav sannsynlighet for å returnere assistert, men denne sammenhengen gjenfinnes ikke i de norske studiene. Det å ha barn skaper andre behov og beveggrunner i en beslutningsprosess om retur enn det å være enslig, men forskningen peker i ulike retninger når det gjelder hvordan det påvirker villigheten til og sannsynligheten for å returnere assistert. Forskningen viser også at det har noe å si hvor lenge utreisepliktige har bodd i Norge. Jo lengre tid i Norge, jo lavere er sannsynligheten for å returnere assistert.

Effektive returprogrammer – avhengig av
et godt informasjonsarbeid

Forskning understreker viktigheten av godt informasjonsarbeid, og kvaliteten på informasjonsarbeidet anses å være en viktig faktor for å få asylsøkere til å velge assistert retur. Det er bred enighet på tvers av forskningsbidragene om at det å nå ut med forståelig og tilgjengelig informasjon til utreisepliktige er en krevende oppgave. Fire sentrale elementer diskuteres på tvers av bidrag som avgjørende for å få dette til: forståelse, timing, troverdighet og tilgang.

Forståelse: Det dokumenteres i forskningen som er gjennomgått, at retur er et av de temaene asylsøkere har dårligst kunnskap om, og informasjonen blant personer som ikke bor i mottak, er enda mer mangelfull. Selv om de fleste har hørt om konseptet og er kjent med at man kan returnere assistert, beskrives kunnskapsnivået på tvers av forskningsbidrag som flyktig. De ulike bidragene trekker fram flere potensielle forklaringer på et slikt kunnskapshull. For det første pekes det på at mottaksansatte ikke selv opplever å ha god nok kunnskap om returprogrammene og innsikt i erfaringer fra personer som har returnert. Videre pekes det på at utreisepliktige pepres av informasjon fra mange ulike kanaler, og at feilkildene til informasjon om assistert retur er mange. For eksempel pekes det på at ikke bare mottaksansatte, men også andre aktører med ansvar for informasjonsspredning ikke er godt nok opplært og har god nok kunnskap om ordningene. Dette igjen kan delvis henge sammen med at informasjonen om assistert retur er vanskelig å forstå, noe som trekkes fram i flere bidrag.

Timing: Et sentralt dilemma i arbeidet med å spre informasjon om assistert retur handler om når slik informasjon bør gis. Flere bidrag peker på at asylsøkere generelt er uinteressert i informasjon om retur og returprogrammene så lenge de ikke har fått avslag – de føler seg ikke berørt. Når de har fått avslag, motsetter de seg ofte informasjonen og lever i stedet i håpet om å få bli – de er ikke mottakelige. Hva som er det mest gunstige tidspunktet å informere om hva, konkluderes det ulikt om. Det synes likevel å være et gjennomgående funn at informasjon om assistert retur må gjentas på ulike stadier og være en del av en kontinuerlig dialog med utreisepliktige, snarere enn et veltimet informasjonsopplegg på et gitt tidspunkt.

Troverdighet: Ikke bare skal informasjonen om assistert retur forstås og bli formidlet på riktig tidspunkt, men forskningen på feltet vektlegger også viktigheten av at man har tillit til den som formidler informasjonen, og at utreisepliktige opplever informasjonen som troverdig. Sentrale dimensjoner for å forstå dynamikken i spill her handler om tilknytning til myndighetene og hvorvidt det er sannsynlig at den som gir informasjon om assistert retur, har en interesse av utfallet. IOMs rolle tematiseres og diskuteres spesielt, men også andre aktørers. Det er et komplisert sett med aktører, med delvis uklar rolleforståelse og ulik innsikt i returprogrammene som har ansvaret for å gi informasjon, da spesielt til personer som ikke bor i mottak. Dette er en utfordring som svekker troverdigheten til programmene. I tillegg er det en utfordring at de organisasjoner og aktører som i dag nyter tillit hos målgruppen, risikerer å miste denne dersom den brukes aktivt for å nå fram til målgruppen. Men også i mottakene er troverdighet og tillit avgjørende for å få på plass gode retursamtaler.

Tilgang: Forskningen på feltet viser med all tydelighet at de største utfordringene med informasjonsarbeid ligger i å nå utreisepliktige som ikke bor i mottak. Blant utreisepliktige som ikke bor i mottak, synes forståelsen av returordninger mindre, tilliten til myndigheter er lavere, og hvilke aktører som har en rolle i informasjonsarbeidet, er mer uoversiktlig og variert. Dette handler grunnleggende sett om tilgang. God, forståelig informasjon som er godt timet og kommer fra en troverdig kilde, hjelper lite dersom man faktisk ikke møter de som skal påvirkes.

Etter at beslutningen er tatt – reisen og tiden som følger

Flere studier ser på landspesifikk implementering av programmene for assistert retur ved å la personer som har søkt om assistert retur, eller som har gjennomført returene, komme til orde. Det synes å være et generelt funn at behandlingstiden for søknader om assistert retur er kort på tvers av ulike land, og at oppfølgingen fra IOM i Oslo fungerer godt på tvers av landbakgrunner. Oppfølgingen fra myndighetenes samarbeidsorganer lokalt i opprinnelseslandene er det mer varierte erfaringer med. Det er stor forskjell på hvor komplisert det er å arbeide i ulike land; variasjon i sikkerhetsutfordringer og graden av korrupsjon har vist seg avgjørende for effektiv implementering

Når det gjelder støtten som ytes, er det et gjennomgående funn på tvers av land at kontantutbetalingen ved ankomst er svært nyttig, og dette er også det returnerte selv ønsker. Likevel er det ingen forskningsbidrag som tydelig tar til orde for det samme.

Til slutt viser gjennomgangen av forskningen med stor tydelighet at en gjennomført assistert retur ikke betyr vellykket reintegrering. Basert på forskningen som foreligger, er det lite som tyder på at støtteordninger ved retur forhindrer sekundærmigrasjon. I forskningsporteføljen på assistert retur blir programmenes manglende evne til å sikre såkalt «bærekraftig retur» kritisert. Dette er imidlertid ikke en nedfelt målsetting for innføring av assistert retur, og det må understrekes at dette er et svært ambisiøst mål for slike programmer, og sannsynligvis er det lite realistisk. Returstøtteordninger i oppholdsland kan ikke forventes å eliminere viljen til å migrere igjen etter retur, og det er lite hensiktsmessig å evaluere støtteordningen ut fra en slik parameter.