Evaluering av Program for folkehelsearbeid i Holmestrand kommune

Formål og bakgrunn

Formålet med dette prosjektet har vært å evaluere Program for folkehelsearbeid i Holmestrand kommune for perioden 2018–2022. I løpet av programperioden har Holmestrand gjennomført to kommunesammenslåinger, med Hof og med Sande. Det har også vært en fylkeskommunesammenslåing mellom tidligere Vestfold fylkeskommune og Telemark fylkeskommune. Tidligere Vestfold fylkeskommune fortsatte likevel å følge opp de tidligere programkommunene etter denne sammenslåingen.

Vi har undersøkt hva Holmestrand kommune har lyktes / ikke lyktes med i deres programarbeid. For å få innsikt i dette har vi intervjuet aktuelle aktører som har vært deltakende i prosjektarbeidet, samt foretatt en dokumentgjennomgang. Det er for øvrig viktig å påpeke at våre funn ikke er representative, men gjenspeiler de intervjuedes refleksjoner og erfaringer.

Programarbeidet i gamle Holmestrand kommune er ment å være en satsing for å fremme barn og unges psykiske helse og livskvalitet samt å fremme lokalt rusforebyggende arbeid. De har to innsatsområder:

1. å utvikle og iverksette tiltak og strategier som setter barn og unges selvfølelse og livsmestring i sentrum og påvirke denne positivt
2. å styrke og videreutvikle samarbeidet med sivilsamfunn og frivillige organisasjoner for å skape støttende miljøer for barn og unge gjennom å utvikle og iverksette fritidstiltak som setter barn og unges medvirkning, selvfølelse og livsmestring i sentrum

Holmestrand kommune har hatt en rekke delprosjekter i sitt folkehelsearbeid.

En viktig forutsetning for Program for folkehelsearbeid, sett fra programeiers (Helsedirektoratet) side, er at utviklingen av tiltak skal foregå lokalt i den enkelte kommune basert på kommunenes lokale behov, og at arbeidet skal bidra til innovasjon. I likhet med programeiers ønsker var intensjonen med tidligere Vestfold fylkeskommunes program for folkehelsearbeid, «Vestfold på laget» (2019), at dette arbeidet skulle skje gjennom en arbeidsfordeling der tiltaksutviklingen skulle foregå i kommunen, mens fylkeskommunens rolle var å opprette tverrkommunale samhandlingsarenaer og derigjennom legge til rette for felles aktiviteter, erfaringsdeling og kompetanseheving. Noen av disse aktivitetene har dermed vært obligatoriske for deltakerkommunene å delta på.

Vestfold fylkeskommune etablerte i 2018 flere støttestrukturer for å oppfylle sine oppgaver som programkommune. Til tross for fylkessammenslåingen mellom Vestfold og Telemark fylkeskommune i 2020 ble det politisk bestemt at de to tidligere fylkene skulle fortsette å følge opp «sine» tidligere deltakerkommuner, slik at tidligere Vestfold fylkeskommune skulle følge opp de tidligere vestfoldkommunene, mens tidligere Telemark fylkeskommune skulle følge opp de tidligere telemarks­kommunene. De to ulike satsingene i Holmestrand og Sande skulle «holdes adskilt og bestå som tidligere i begge prosjekter» og dermed fortsette med deres «særegne faglige innretninger og strukturer for gjennomføring, evaluering og rapportering» (Kommunestyre sak 123/20). Samtidig ble det rekruttert felles prosjektleder for de to ulike satsingene, som skulle sikre kontinuitet med tanke på de to ulike prosjektenes forpliktelser. Prosjektlederen skulle fra da av rapportere til program for folkehelsearbeid i Vestfold og Telemark fylkeskommune.

Forankring og samarbeid

Våre funn tyder på at det er gjort et stykke arbeid rundt forankring av programarbeidet på både fylkes- og kommunenivå. Fylkeskommunen inviterte kommunene til å komme med konkrete innspill til deres søknad om deltakelse i programmet, og de opprettet et samarbeidsråd for folkehelse i 2017, slik deltakelse i programmet forutsetter. Dette rådet ble bredt sammensatt, da det erkjennes at folkehelsearbeid er et tverrfaglig – og tverrsektorielt – ansvar. Om dette samarbeidsrådet har fungert etter hensikten, har vi ikke undersøkt nærmere.

Forankringsarbeidet i kommunen har vært både politisk og administrativt. I Holmestrand kommunes Prosjektplan. Program for folkehelse (2018–2022) fremkommer det at Holmestrand forankret programarbeidet i kommunens helse-, sosial- og omsorgsplan (2018), i kommuneplanen for Hof, Holmestrand og Re kommuner (2015–2027) og i kommunens økonomiplan (2018). Program for folkehelse i Vestfold ble behandlet og vedtatt i perioden august/september 2018 i fora som rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne, eldrerådet, utvalg for oppvekst og omsorg og i kommunestyret – i tillegg til flerfaglig og tverrsektoriell forankring som blant annet skulle sikre videreføring og forankring av et allerede langvarig samarbeid mellom kommunen og frivillig sektor og sivilsamfunn (rapporteringsskjema for 2018). Programarbeidet er organisert slik at det er kommunens administrative toppledelse som er programeier, mens styringsgruppen er «God oppvekst Holmestrand» og består av ledere og fagrepresentanter fra hele oppvekstfeltet i kommunen. God oppvekst Holmestrand skal ivareta forankring av samhandlende tiltak og koordinering på tvers av både virksomhets- og tjenesteområder knyttet til feltet barn og unge i kommunen.

Sande forankret også sitt prosjektarbeid politisk – gjennom kommuneplanen og gjennom kommunens handlingsprogram for 2018 – og administrativt ved rådmannens ledergruppe. Videre har det vært formidlet informasjon i ulike tverrfaglige grupper og gjennomført drøftinger med alle skolelederne. Begge kommunene opprettet dessuten bredt sammensatte prosjekt- og styringsgrupper.

I den grad fylkeskommunen/kommunene finner samarbeid med frivillige organisasjoner hensiktsmessig, har Helsedirektoratet stilt seg positivt til dette. Det er for øvrig slik at frivillige ikke har fått midler til dette arbeidet, og det er kommunene som i så fall må gi disse organisasjonene midler av sin programpott / andre kommunale midler. Vi finner at det har vært samarbeid med frivillige organisasjoner både på fylkeskommunalt og kommunalt nivå. En fireårig partnerskapsavtale med frivillige organisasjoner ble inngått i 2018 på fylkesnivå, og både Holmestrand og Sande inngikk samarbeid med frivillige/lag/foreninger i sitt folkehelsearbeid. Holmestrand oppgir at de har vært avhengige av frivillige organisasjoner i deres folkehelsearbeid, og de har i samarbeid satt i verk en rekke ulike tiltak og aktiviteter for målgruppen, hvorav noen mer varige enn andre. Representanter fra frivillige lokale organisasjoner, lag og foreninger deltok i utformingen av Program for folkehelse i Holmestrand gjennom deltakelse i innovasjonsarenaen i 2018. Holmestrand har lange tradisjoner for å samarbeide med frivillig sektor og sivilsamfunnet lokalt. Kommunen har også vært opptatt av ungdomsmedvirkning og gjennomførte en kick-off i ungdomsmedvirkning i 2017. Det ble også gjennomført en utredning av møteplasser for ungdom samme år.

Metoder og opplæring

Helsedirektoratet har i denne programsatsingen lagt få føringer for fylkeskommunenes og kommunenes folkehelsearbeid, noe som skiller denne programsatsingen fra tradisjonelt programarbeid. Det innebærer også at Helsedirektoratet ikke har satt noen krav til type tiltak eller hvilke metoder som skal brukes i programarbeidet. Det har åpnet for at det er fylkeskommunen og/eller kommunene selv som kan avgjøre hvilke tiltak og metodevalg de ønsker å benytte, avhengig av deres lokale behov.

Ifølge våre data har noen fylkeskommuner styrt metodevalget mer enn andre, og Vestfold fylkeskommune ser ut til å være blant dem som har ønsket at programkommunene skulle velge lærende rapportering som metode. Dette ble drøftet og bestemt i fellesskap med programkommunene på et nettverksmøte i 2019. Holmestrand deltok ikke på dette møtet. Lærende rapportering som metode var for øvrig ikke et krav da kommunene i tidligere Vestfold fylkeskommune søkte om deltakelse i programmet. Fylkeskommunens prefererte metodevalg ser ut til å ha skapt en rekke utfordringer i Holmestrands programarbeid utover noen opplevde samarbeidsproblemer med fylkeskommunen. En viktig årsak til at Holmestrand valgte samskaping ved bruk av verktøyene SAMSON og SoImpact fremfor lærende rapportering, var at kommunen på overordnet nivå har en ambisjon om å bevege seg i retning av Kommune 3.0, som er en samskapende kommune. Holmestrands valg av en alternativ tilnærmingsmåte er dermed både rasjonell og velbegrunnet. Fylkeskommunens valg av en felles metode for deltakerkommunene kan på den annen side tolkes som rasjonell fra deres ståsted, da de har hatt som oppgave å sørge for etableringen av ulike støttestrukturer som fag- og læringsnettverk. Dette arbeidet blir mer håndterlig når deltakerkommunene bruker en noenlunde lik metode og metodikk. Dette bryter delvis med Helsedirektoratets åpning for at kommunenes behov skal være styrende, samtidig som direktoratet understreker at det er fylkeskommunen som bestemmer hvem som skal få midler, og hvordan målene best kan nås i sitt fylke. Videre er det fylkeskommunen som har myndighet til å avgjøre hvilke kommuner som har størst behov, og hvordan man best kan jobbe sammen.

Ulike metodiske tilnærminger bidro til at fylkeskommunens støttestrukturer ble oppfattet som lite relevante av Holmestrand:

«[den] metodisk[e] innrettingen i lokalt prosjekt, med samskaping som metode og særegne evalueringsformer, har ikke harmonert med forventninger om kommunal kompetanseheving i fasilitering og prosessevaluering eller obligatorisk krav om prosessevaluering/rapportering, gjeldende for programarbeidet i Vestfold. Erfaringsdeling om ulike innfallsvinkler, metoder eller evalueringsformer i lokalt folkehelsearbeid har ikke vært tema i programsamlinger for Vestfold-kommunene».

Denne opplevelsen av manglende nytte av fylkeskommunenes ulike støttestrukturer kan være én av flere forklaringer på hvorfor noen nettverksmøter og støttestrukturer har blitt oppfattet som mindre nyttige. Ansatte fra Holmestrand deltok på et heldagskurs i samskaping, men det har ikke vært tilstrekkelig for å kunne ta i bruk samarbeidsmodellen på en god nok måte i programarbeidet. Siden de andre programkommunene i tidligere Vestfold valgte metoden lærende rapportering, har de heller ikke hatt andre kommuner å spille på i dette arbeidet.

Samskaping, medvirkning og kontekstuelle utfordringer

Samskaping er en krevende samarbeidsform, fordi det krever store endringer både i tenkning og arbeidsmetoder i organisasjonen. Det er følgelig en stor oppgave for en prosjektleder å få til samskaping i kommunalt folkehelsearbeid. Viktige hendelser som ser ut til å ha bidratt til kapasitetsutfordringer i prosjektarbeidet, er at Holmestrand har vært gjennom to kommunesammenslåinger (Hof med virkning fra 01.01.2018 og Sande med virkning fra 22.02.2018). Dette krevde en del personellressurser og fokus – som tidligere nevnt. Holmestrand ytret et ønske om å slippe deltakelse på felles samlinger i en tremåneders periode i 2019 grunnet kapasitetsutfordringer og vakante stillinger. Dette fremstår som en rasjonell avveining, sett fra kommunens side, særlig dersom opplevd nytte av deltakelse var begrenset. Samtidig er dette et brudd på kommunens kontrakt med fylkeskommunen om deltakelse i et minimum av møtearenaer. Uenigheter mellom programfylket og Holmestrand bidro i en periode til et utfordrende og anstrengt samarbeidsklima, men de fikk etter en tid til et kompromiss.

Reell samskaping fordrer at det avgis makt fra ulike kommunale aktører, og at det åpnes opp for et mer likeverdig samarbeid mellom ulike parter som frivillig sektor, ulike råd og foreninger, ulike representanter for innbyggergrupper mv. som i fellesskap skal enes om både problembeskrivelser, problemstillinger, metoder og gjennomføring. Samskaping innebærer derfor at de tradisjonelle samarbeidsformene blir utfordret. Våre funn tyder på at det i Holmestrands prosjektarbeid er jobbet for å nærme seg idealet om samskaping. Det er opprettet tverrfaglige og tverrsektorielle møteplasser, det er invitert til dialogkonferanser, og det ble opprettet en bredt sammensatt prosjektgruppe som senere ble lagt ned. Vi ser videre spor av arbeid som har samskaping som mål i ulike dokumenter. Man vil nok ikke kunne si at Holmestrand på dette tidspunktet har lyktes med å få til samskaping, men man kan antakelig heller ikke forvente dette all den tid det er et krevende og møysommelig arbeid som strekker seg langt utover programarbeidet. Vi finner for øvrig spor av tenkningen i kommunens plan- og budsjettarbeid innledningsvis i programarbeidet, og dermed politisk og administrativ forankring, men vi har ikke gode nok data til å si at det også er forankret i praksis. Om reell samskaping kan være vanskelig å få øye på i våre data, så finner vi stor grad av medvirkning – også av målgruppen for programarbeidet – barn- og unge. Dette finner vi støtte for både i Holmestrands og Sandes programarbeid. Når det gjelder Holmestrands opplevelse av medvirkning i fylkeskommunens programarbeid, tyder våre data på at den oppleves som lav. Dette ser hovedsakelig ut til å skyldes kommunens opplevde motstand fra fylkeskommunen i deres valg av samskaping fremfor egenevaluering som tilnærmingsmetode, særlig innledningsvis i programarbeidet.

Innretningen av folkehelsearbeidet i Holmestrand og Sande har vært svært ulik. Sande kan, med sitt miljøarbeidertiltak og medvirkningsfokus, sies å ha hatt et mer avgrenset og overkommelig arbeid enn Holmestrand med sitt mer overordnede mål om samskaping. Sandes miljøarbeiderstilling har hatt et relativt begrenset mandat, tiltaket har vært geografisk avgrenset og har rettet seg mot en relativt overkommelig gruppe av unge personer. Miljøarbeiderens egnethet for stillingen, i kombinasjon med disse faktorene, har antakelig bidratt til suksess og god måloppnåelse. Sande valgte å videreføre miljøarbeidertiltaket etter programarbeidet var avsluttet. Finansieringen av Holmestrands og Sandes tiltak har også vært ulik. Sande, med et mer avgrenset tiltak, har mottatt fem millioner til programarbeidet i prosjektperioden. Holmestrand har mottatt tre millioner. Om dette har påvirket en eventuell måloppnåelse, er vanskelig å si, siden dataene fra Holmestrand særlig tyder på kapasitetsutfordringer knyttet til kommunesammenslåinger og pandemi og en krevende arbeidsmetodikk som strekker seg utover selve prosjektet.

Holmestrand og Sande har gjennomført en rekke ulike tiltak, hvorav noen har vært mer langvarige enn andre. Ulike tiltaks varighet kan ha sammenheng med tiltakets innretning og etterspørsel, men ikke minst endringer i omgivelsene. Et tiltak som eksempelvis raskt legges ned, er ikke nødvendigvis et mislykket tiltak.

Resultatene fra Holmestrands programarbeid kan virke noe mer vanskelige å få øye på enn Sandes, hvis man tar utgangspunkt i en tradisjonell og formell måloppnåelsesforståelse. Våre data viser at Holmestrand har gjennomført en rekke tiltak og aktiviteter for målgruppen, og organisasjonen har utviklet en større bevissthet rundt samskaping som tilnærming i kommunalt arbeid.