Sammendrag

Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016-2020) ble lagt fram for Stortinget i november 2015 (Prop.15 S (2015-2016) og vedtatt i april 2016. Fafo gjennomfører, i samarbeid med Samfunnsøkonomisk analyse og Ipsos, en følgeevaluering av opptrappingsplanen. Evalueringen av opptrappingsplanen er både en resultatevaluering og en prosessevaluering. Det er to overordnede problemstillinger for evalueringsoppdraget:

Har Opptrappingsplanen for rusfeltet ført til at personer som er i ferd med eller har utviklet rusmiddelproblemer, og deres pårørende, har fått et bedre tilbud?

Er organisering av arbeidet og oppfølgingen av opptrappingsplanen med iverksatte tiltak hensiktsmessig for å nå opptrappingsplanens mål?

Vi presenterer årlige statusrapporter i planperioden, og en endelig resultatevaluering i 2021.  Grunnlagsrapporten – den første statusrapporten – ble offentliggjort i april i år (Hansen mfl. 2018). Dette er den andre statusrapporten fra evalueringen.

Opptrappingsplanen for rusfeltet er en tverrdepartemental plan og en tverrsektoriell satsing. Helsedirektoratet har et sentralt ansvar for implementering og koordinering av innsatsen, mens Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir), Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI), Utdanningsdirektoratet (Udir), Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) og Husbanken har selvstendig ansvar for å bidra til at målene i planen nås.

Opptrappingsplanen har tre innsatsområder:

Tidlig innsats. Flere skal få hjelp før de utvikler rusproblemer.

Behandling. Styrke kapasitet og kvalitet i behandlingstilbudet.

Oppfølgingstjenester. Prioritere bolig, arbeid og aktivitet.

Det er utarbeidet fem hovedmål for opptrappingsplanen:

Sikre reell brukerinnflytelse gjennom fritt behandlingsvalg, flere brukerstyrte løsninger og sterkere medvirkning ved utforming av tjenestetilbudet.

Sikre at personer som står i fare for å utvikle et rusproblem, skal fanges opp og hjelpes tidlig.

Alle skal møte et tilgjengelig, variert og helhetlig tjenesteapparat.

Alle skal ha en aktiv og meningsfylt tilværelse.

Utvikle og øke bruken av alternative straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer.

I tillegg er det 77 punkter som regjeringen har definert at de vil gjennomføre i løpet av planperioden.

Grunnlaget for statusrapport 2

I den første statusrapporten (Hansen mfl. 2018) ble det presentert et indikatorsett utarbeidet for å kunne vurdere måloppnåelsen for opptrappingsplanen. Nullpunktet for majoriteten av indikatorene er 2016, men for noen av indikatorene er første tilgjengelige data fra 2017.

Denne andre statusrapporten gir en måling på indikatorsettet to år etter at opptrappingsplanen ble iverksatt. Der data er tilgjengelig, er indikatorene oppdatert med nye data. I det oppdaterte indikatorsettet angis verdi i 2016 og 2017 samt endringen i indikatoren mellom de to årene. Videre har vi gitt endringskolonnen farger etter hvorvidt indikatorene endrer seg i tråd med målene eller ikke.

For å få bedre inntrykk av utviklingen på rusfeltet og forståelse av eventuelle bevegelser på de målbare størrelsene (indikatorsettet), er det gjennomført casestudier i seks kommuner: Sandnes, Fjell, Kristiansund, Østre Toten, Vadsø og bydel Gamle Oslo i Oslo kommune. Det er arrangert to erfaringssamlinger i 2018. Hensikten med disse samlingene var å få flere vurderinger og refleksjoner fra kommuner og andre aktører om utviklingen på rusfeltet sett i lys av opptrappingsplanen. Den ene erfaringssamlingen var i Rogaland, og deltakerne var en kompetansegruppe for rus- og psykisk helsearbeid som drives i samarbeid mellom Kompetansesenter Rus (KoRus) region vest Stavanger og Fylkesmannen i Rogaland. I denne gruppen er flere kommuner representert, spesialisthelsetjeneste, brukerorganisasjoner og andre kompetansemiljøer. Den andre erfaringssamlingen ble avholdt i forbindelse med russamlingen for kommunene i Østfold, arrangert av Fylkesmannen i Østfold og KoRus Øst.

Som grunnlag for denne statusrapporten er det også gjennomført et gruppeintervju med representanter på leder- og rådgivernivå i Helsedirektoratet med ansvar for oppfølging av opptrappingsplanen. Det er gjennomført et fokusgruppeintervju med den tverrdirektorale gruppen som er etablert for å sikre samordnet og koordinert innsats fra alle de involverte direktoratene i opptrappingsplanen. Vi har gjennomgått direktoratenes samlede rapportering på alle tiltakene i Opptrappingsplanen for rusfeltet, samt rapporteringene fra fylkesmannsembetene for 2017 og aktivitetsplanene for 2018.

Resultater

Indikatorsettet er presentert i syv ulike tabeller, én med indikatorer for overordnet innsats, én for samfunnseffekter og én for hver av de fem hovedmålene. Om vi samler hele indikatorsettet, vil man se at det ikke er mulig nå å gi et entydig svar på i hvilken retning utviklingen på målene i opptrappingsplanen går fra 2016 til 2017. Bildet er svært sammensatt.

En opptrapping av innsatsen, men langt til målet om 2,4 milliarder

Denne andre statusrapporten viser at det skjer en opptrapping av innsatsen på rusfeltet. Samlet økning til oppfølging av opptrappingsplanen var 541 millioner kroner i 2016 og 438 millioner kroner i 2017 (begge salderte 2016-kroner). Økningen kommer i tillegg til det som allerede skjer på feltet, og kommer både i form av en økning i rammeoverføringer til kommunene og gjennom øremerkede økninger i tilskuddsordninger og andre spesifikke tiltak.

Hvorvidt takten i opptrappingen er tilstrekkelig for å nå regjeringens mål om å øke de samlede bevilgningene til rusfeltet med 2,4 milliarder kroner i perioden 2016–2020, er usikkert. Med utgangspunkt i veksten i bevilgninger til oppfølging av opptrappingsplanen så langt, estimat på den samlede bevilgningen i 2018 og forslag til bevilgning til oppfølging av opptrappingsplanen i 2019 (jf. sittende regjerings budsjettforslag for 2019), finner vi at det er behov for bevilgninger tilsvarende om lag 600–700 millioner kroner i 2020 for å nå målet (avhengig av prisjusteringer i løpet av perioden).

Flere årsverk og økt kompetanse i kommunene

Økningen i ressurser til rusfeltet ser også ut til å føre til flere årsverk i tjenestene i kommunene. Det rapporteres om en betydelig økning i antall ansatte i kommunalt rus- og psykisk helsearbeid. Fra 2016–2018 har det vært en økning som tilsvarer om lag 2000 årsverk i perioden. Økningen i antall årsverk skjer parallelt med en styrking av kompetansen. Kommunene ansetter flere med lang og spesialisert utdanning.

Innsatsen i spesialisthelsetjenesten flater ut

Det har vært en betydelig styrking av innsatsen i kommunene i denne perioden, men det er ikke samme positive utvikling for tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Det har kun vært en marginal økning i de samlede kostnadene til TSB i perioden 2016–2017. Den gylne regel er ikke fulgt opp i 2017. Den gylne regel tilsier at veksten innen psykisk helsevern og TSB skal være høyere enn veksten til somatikk, altså en prioritering av disse områdene i spesialisthelsetjenesten. Dette var tilfelle for TSB i 2016, men ikke i 2017.

Noen områder med behov for økt oppmerksomhet

På bakgrunn av gjennomgangen av utviklingen på de fem hovedområdene i opptrappingsplanen basert både på indikatorsettet og casestudiene, peker vi avslutningsvis på noen områder med behov for særlig oppmerksomhet framover:

Mer systematisk bruker- og pårørendeinvolvering.

Økt oppmerksomhet om rus i ordinære tjenester for tidlig identifisering og oppfølging av brukere som ikke oppsøker spesifikke rus- og psykiske helsetjenester.

Metoder for å nå unge tidlig i rusforløp.

Styrking av kompetanse på eldre og alkoholbruk, eksempelvis i hjemmetjenesten.

Bedre tilgjengelighet til tjenester med lav terskel for kontakt og tilgang til hjelp og behov for større tilgjengelighet til tjenester utover ordinær arbeidstid.

Utfordringer med å gi et kvalitativt godt tjenestetilbud til brukere med rusproblemer og psykiske lidelser (ROP).

Bedre samarbeid mellom kommunen og spesialisthelsetjenesten.

Selv om boligsituasjonen er blitt bedre, erfarer kommunene at det fortsatt er utfordringer med tilgang til egnede boliger.

Det er fortsatt stort behov for innsats for å bidra til at flere personer med rusproblemer kommer i arbeid, har meningsfylt aktivitet og et tilfredsstillende sosialt nettverk.

Økte ambisjoner i kommunene, men stor variasjon

I rapporten har vi vist at det er oppmerksomhet om rusfeltet i alle casekommunene. Vi har også gjennom denne statusrapporten vist at ambisjonene på rusfeltet i kommunene ser ut til å ha økt. Det er mye pågående utviklingsarbeid. Dette gjenspeiler seg også i erfaringssamlingene. Samtidig viser denne studien at det er stor kommunal variasjon på rusfeltet. Noen kommuner har et bredt spekter av ulike tilbud og tjenester, andre har mye færre og erfarer at de mangler tjenester til enkelte grupper. Noen kommuner har lenge hatt FACT-team og flere ambulante team i oppfølgingen av målgruppen, andre kommuner har ikke det. Noen har kommet langt i implementering av recovery-tenkning, andre er i starten av å utvikle denne typen perspektiver i tjenestene. Noen har aktive brukerorganisasjoner og sterk brukerinvolvering på systemnivå, andre har ikke dette. Det er fortsatt behov for å utvikle tjenestene i kommunene, men utfordringsbildet i kommunene varierer. 

De regionale aktørene har betydning

Denne statusmålingen viser at Opptrappingsplanen for rusfeltet har innvirkning på innsatsen i kommunene. Én ting er den reelle opptrappingen av ressurser til rusfeltet begrunnet med opptrappingsplanen, men også oppmerksomheten om opptrappingsplanen og ikke minst de regionale aktørenes (fylkesmann og regionale kompetansesenter) innsats for å bidra til en utvikling i kommunene i tråd med målene i opptrappingsplanen har betydning. Casestudien viser at kommunene i stor grad tilstreber å utvikle tjenestene i kommunen i tråd med målene i opptrappingsplanen. Hvorvidt det er oppmerksomhet om opptrappingsplanen i kommunene, varierer, men målbildet er kjent og samsvarer med generelle trender og føringer på rusfeltet. Flere kommuner tilstreber implementering av nye metoder og modeller, og bidraget fra fylkesmann og kompetansesenter for å bidra til kunnskapsbasertutvikling verdsettes. Det er verdt å merke seg at BrukerPlan-kartleggingene er blitt svært viktige for utviklingsarbeid i kommunene, og her er både KoRus-ene og fylkesmannsembetene viktige støttespillere i arbeidet.

Mer proaktiv fase i direktoratene

Helsedirektoratet som koordinator for direktoratenes oppfølging av opptrappingsplanen ser ut til å være inne i en ny fase, med sterkere vektlegging av å tydeliggjøre hvor det er behov for sterkere innsats for å øke måloppnåelsen i planen, ikke bare rapportere på status på enkelttiltak. Dette kommer også til uttrykk i en felles rapportering til Helse- og omsorgsdepartementet fra de involverte direktoratene. Det er fortsatt lite oppmerksomhet om oppfølging av arbeidet fra departementene som står bak den tverrdepartementale planen. Direktoratene har ikke fått tydeligere styringssignaler i tildelingsbrevene for 2018, og arbeidet med planen er fortsatt i liten grad forankret på ledernivå i de involverte direktoratene.

Samtidig er det en rekke pågående prosesser på rusfeltet som må antas å ha stor betydning for måloppnåelsen i opptrappingsplanen. Dette gjelder ikke minst innføringen av pakkeforløpene fra januar 2019 og det pågående Kompetanseløftet 2020, som også inkluderer psykisk helse og rusfeltet. Rusfeltet er høyt på den offentlige agendaen, og utfordringen for de involverte i oppfølgingen av opptrappingsplanen er å klare å etablere den som en paraply for all denne aktiviteten.