Kompetanse for inkluderende barnehage- og skolemiljø

Dette er sluttrapporten på et treårig prosjekt hvor Fafo har evaluert tre ulike tiltak som tilbys av Utdanningsdirektoratet gjennom kompetansepakken Inkluderende barnehage- og skolemiljø. Vi har sett på tre tiltak, som til sammen utgjør denne kompetansepakken: et nettbasert tilbud, et samlingsbasert tilbud og Læringsmiljøprosjektet. I tillegg har vi satt søkelys på tre andre ordninger: desentralisert ordning for kompetanseutvikling i skolen, regional ordning for kompetanseutvikling i barnehagen og oppfølgingsordningen. Dette gjøres for å få et innblikk i om og hvordan de tre tiltakene i kompetansepakken sees som del av en helhetlig innsats for kompetanseutvikling for å oppnå inkluderende barnehage- og skolemiljø lokalt.

Vi stiller fem spørsmål i rapporten:

• Hvordan fungerer den lokale gjennomføringen av kompetanseutvikling i prosjektet Inkluderende barnehage- og skolemiljø?
• Hvilke utfordringer viser seg i den lokale gjennomføringen av kompetanseutvikling i prosjektet Inkluderende barnehage- og skolemiljø?
• Hva er suksesskriteriene for lokal kompetanseutvikling for bedre barnehage- og skolemiljø?
• Hvordan ivaretar kommunene kompetanseutvikling knyttet til barnehage- og skolemiljø gjennom oppfølgingsordningen, den desentraliserte ordningen og den regionale ordningen?
• Hvordan setter kommuner oppfølgingsordningen, den desentraliserte ordningen og den regionale ordningen i sammenheng med deltakelse i Læringsmiljøprosjektet, det samlingsbaserte tilbudet og det nettbaserte tilbudet?

Bakgrunnen for denne rapporten er blant annet Djupedalutvalget (NOU 2015: 2), som foreslo å tydeliggjøre kapittel 9 A i opplæringsloven for å styrke elevenes rettsikkerhet med hensyn til et trygt og godt psykososialt miljø, uten mobbing og andre krenkelser. En viktig del av regelendringen var en klarere lokal ansvarliggjøring for å sikre proaktivt arbeid når det gjelder å forebygge samt å avdekke og håndtere krenking som mobbing, vold, diskriminering og trakassering. Samtidig var det en erkjennelse om at eiere/myndigheter, rektorer/ledere og lærere/barnehageansatte hadde behov for økt kompetanse om tematikken. Ett av svarene på dette behovet var å utvikle en kompetansepakke nasjonalt, som består av ulike typer kompetanseutvikling rettet mot de ulike aktørene lokalt.

Den analytiske tilnærmingen vi vil bruke som organiserende prinsipp, er å skille mellom tre former for kvalitet, hentet fra det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering (NOU 2003: 16): Strukturkvalitet dreier seg om tiltakenes organisatoriske rammer, undervisning og hvem som deltar. Prosesskvalitet setter søkelys på praksis. Dette innebærer hvordan sentrale og lokale aktører arbeider med å implementere og bruke tiltakene. Resultatkvalitet handler om resultatene av tiltakene.

Tredelingen er nyttig fordi vi dermed etablerer et analytisk skille mellom de organisatoriske rammene for kompetanseutvikling på området, som er en avgjørende betingelse, men ikke nødvendigvis tilstrekkelig for å få en god effekt, og de etablerte praksisene. Det er mulig å se kvalitet som et kontinuum, mellom høy og lav, og tilsvarende kan vi skille mellom svakt og sterkt eierskap lokalt (Bjørnset mfl. 2020).

Spørsmålet er hvordan de ulike tiltakene virker når det gjelder ambisjonen om at et inkluderende barnehage- og skolemiljø handler om å forebygge, avdekke og håndtere mobbing og andre krenkelser lokalt. Dette er ulike forhold som alle er sentrale i arbeidet. Samtidig er det et viktig empirisk spørsmål om tiltakspakken slik den er i dag, er like godt egnet for de tre innsatsområdene.

Om tilbudene

De tre tilbudene som inngår i kompetansepakken, er rettet mot barnehager, skoler, myndighet og eiere med mål om økt kompetanse for å oppnå et trygt og inkluderende miljø uten mobbing og andre krenkelser. Tilbudene skiller seg imidlertid fra hverandre i form av struktur. Det nettbaserte tilbudet er rettet mot deltakere som ønsker å jobbe selvstendig. Her foregår mye av undervisningen med bruk av video og nettbaserte oppgaver. I praksis får alle deltakerne en egen brukerkonto, som gir dem tilgang til materiellet. Opplegget består av ulike videoer, tekst og oppgaver som skal prøves ut i praksis. Det er rom for fleksibilitet i løpet av de tre semestrene tilbudet varer. I tillegg til dette materiellet er det lagt inn videoseminarer mellom semestrene. Det samlingsbaserte tilbudet er siktet inn mot deltakere som ønsker å jobbe selvstendig med støtte fra lokal ressursperson, nettverk og samlinger. Kompetansetilbudet består av nasjonale og fylkesvise fagdager og utviklingsarbeid i egen barnehage eller skole med økonomisk støtte til ressursperson(er) lokalt. I tillegg skal det etableres et såkalt lærende nettverk, bestående av barnehager og skoler som kan samarbeide og støtte hverandre i utviklingsarbeidet. Læringsmiljøprosjektet er innrettet mot deltakere som ønsker å jobbe med støtte fra eksterne veiledere. Skolene blir valgt ut på bakgrunn av Elevundersøkelsen og fylkesmannens helhetlige kjennskap til utfordringer med skolemiljø. Barnehagene er med som forebyggende tiltak og blir valgt ut på bakgrunn av lokalisering (i nærheten av en skole med utfordringer knyttet til skolemiljø). De viktigste virkemidlene som mobiliseres gjennom Læringsmiljøprosjektet, er oppfølging fra et veilederteam og kompetanseheving av de ansatte. Deltakerne som er med, får veiledning av et veilederteam som er satt sammen av fagpersoner fra Læringsmiljøsenteret og personer fra praksisfeltet.

I tillegg har vi altså sett nærmere på tre ordninger som er rettet inn mot lokal kompetanseutvikling mer generelt, der inkluderende læringsmiljø er ett av flere temaer som kan prioriteres. Disse tiltakene er: Oppfølgingsordningen, som er et tiltak for kommuner som over tid ikke oppnår tilfredsstillende resultater hva gjelder læringsutbytte og læringsmiljø. Tiltaket går over tre år hvor en i det første året (forfasen) får hjelp til å analysere og kartlegge utfordringer og velger tiltak. Gjennomføringsfasen følger de to neste årene, og et av tiltakene en kan velge, er veilederkorps fra Utdanningsdirektoratet. Desentralisert ordning skal bidra til lokal skoleutvikling gjennom et samarbeid mellom lokale skoleeiere, fylkesmann og lokale universitets- og høgskolemiljøer. Regional ordning skal bidra til kompetanseutvikling i barnehagene, også her gjennom et samarbeid mellom lokale barnehageeiere, fylkesmann og lokale universitets- og høgskolemiljøer. Ambisjonen er utvikling av pedagogisk praksis gjennom barnehagebasert kompetanseutvikling. Det vil si at det er barnehagene som definerer sine kompetansebehov og driver kompetanseutvikling som involverer alle ansatte.

Data og metode

For å besvare problemstillingene er prosjektet lagt opp med et design bestående av flere og supplerende typer av data og metoder. Dette er gjort for å besvare de forskjellige elementene i problemstillingene, noe som krever både deskriptive og forklarende tilnærminger. Undersøkelsen er lagt opp med et design hvor vi vektlegger deltakernes subjektive opplevelser og vurderinger av egen deltakelse, samtidig som vi søker mer objektive utfallsmål.

De tre tilbudene i kompetansepakken har til felles at de vil pågå innenfor prosjektperioden. Vi har derfor lagt opp til et design hvor vi følger én pulje i hvert tilbud, gjennom å følge enkelte samlinger hvor vi selv har kunnet observere hvordan samlingene gjennomføres, og hvor vi har kunnet intervjue et mindre utvalg deltakere. I forkant av deltakelse på henholdsvis Læringsmiljøprosjektet, det samlingsbaserte tilbudet og det nettbaserte tilbudet har alle deltakerne fått tilsendt en spørreundersøkelse – en nullpunktsanalyse. Nullpunktsanalyse gjøres for å få innblikk i deltakeres forventninger før de er med på tilbudet. Videre har deltakerne i de samme puljene fått tilsendt en spørreundersøkelse underveis eller etter at tilbudet er avsluttet for å kunne identifisere hva deltakerne faktisk lærte, basert på deres subjektive forståelse, og videre spørre hva deltakelsen har resultert i.

Samlet består det kvalitative materialet av 20 intervjuer. Dette er fordelt på fem kommuner, tre rurale og to urbane. Mer konkret inngår fire rektorer, åtte lærere, seks barnehageansatte, én pedagogisk leder og én veileder. For å undersøke de objektive utfordringene og suksesskriteriene har vi også gjennomført vignetter.

I undersøkelsen av de tre generelle kompetansetiltakene (desentralisert ordning, regional ordning og oppfølgingsordning) har vi kombinert en survey til respondenter som har vært ansvarlige for den lokale deltakelsen i ett av de tre tiltakene i kompetansepakken, med kvalitative intervjuer med ansvarlige for kompetanseutvikling i barnehager og skoler i ni kommuner (av ulik størrelse og med ulik geografisk beliggenhet) og i tre fylkesmannsembeter. I tillegg har vi gjort en enkel dokumentanalyse basert på fylkesmennenes årsrapporter.

Strukturkvalitet

Strukturkvalitet er et spørsmål om både eierskap til prosjektet, hvorvidt innholdet er tilpasset deltakerne, og kvaliteten på innholdet. Vi ser ønsket om bred deltakelse på den ene siden, som favner alle ansatte i barnehagen eller skolen, men også behovet for at deltakelsen er dyptgående, for å få til endring i arbeidet med inkluderende miljø. Høy grad av eierskap sikrer lokal tilpasning, og følgelig må deltakerne både tro på kompetanseutviklingen og oppleve denne som relevant. At et tilstrekkelig antall deltar fra hver enhet, samt at innholdet er tilpasset deltakerne, sikrer også eierskap til prosjektet.

Fra forrige delrapport pekte vi på flere utfordringer med strukturen i det samlingsbaserte tilbudet og Læringsmiljøprosjektet, ved topptung deltakelse og mangel på tilstrekkelig kobling mellom nivåene. I denne rapporten har vi også trukket fram noen suksesskriterier for høy strukturkvalitet. Der lærere eller barnehagelærere satt i arbeidsgrupper på enhetene, opplevdes deltakelsen mer dyptgående for dem, og vi ser det som en suksessfaktor at disse aktørene blir involvert i arbeidet i større grad. Samtidig har ledere et spesielt ansvar for inkluderende miljø og er særlig viktige aktører for å sikre eierskap. Derfor kan det være nødvendig med gode ledersamlinger, som vi ser på Gardermoen, for at deltakelsen også blir tilstrekkelig dyptgående for kompetanseutvikling. Nå ser vi utfordringer med utvannet deltakelse og kompetanseutvikling, der topptung deltakelse ikke kommer ut til enhetene.

Et annet suksesskriterium vi har identifisert, er involvering av foreldre. Læringsmiljøprosjektet gjør dette i størst grad, og informantene våre trekker fram foreldremøter som spesielt vellykket. Involvering av foreldre kan føre til økt bevissthet rundt temaene. I tillegg kan elever og barn involveres mer i alle de tre tilbudene, gitt at de tross alt er hovedpersonene på skolen og i barnehagen.

Prosesskvalitet

Noe forenklet formulert handler prosesskvalitet om hvorvidt deltakere opplever at tilbudene har gitt dem en kompetanseheving som er relevant for egen kontekst. Hovedfunnet er at deltakere overordnet er svært fornøyde med innholdet i kompetansepakken, og det gjelder for alle de tre tilbudene. Basert på de innsamlede dataene finner vi at tilbudene oppleves som på tilpasset nivå, ikke som for teoretiske, men som lærerike. I tillegg virker det som at deltakere og prosjekteiere/foredragsholdere opererer med samme type «problemdefinisjon», de er enige om hva mobbing og andre krenkelser betyr. Når vi justerer for deltakere fra henholdsvis barnehage og skole, nyanseres funnene noe. Selv om alle deltakere er enige i at de har fått hevet sin kompetanse som følge av deltakelse i tilbudet, er barnehagedeltakerne gjennomgående mer fornøyde enn skoledeltakerne. Dette kan handle om at barnehagen ser sin rolle som mer forebyggende, og at skolene har et større press for å håndtere enkeltsaker. I de kvalitative intervjuene bekreftes dette inntrykket, da flere deltakere fra skolen snakker om at de opplever innholdet som «for generelt» og som for «lite konkret». I tillegg til at opplevelsen av innholdets relevans avhenger av hvorvidt deltakerne opplever at innholdet i størst grad skal hjelpe dem til å forebygge eller håndtere mobbing og andre krenkelser, finner vi at vurderingen av innholdet også avhenger av hvem som deltar på tilbudet. Lærere og assistenter i barnehagen trenger muligens et mer praksisnært innhold, mens ledelsen kanskje opplever å trenge mer teoretisk og overordnet kompetanseheving.

Resultatkvalitet

Vi har ikke data som kan belyse hvorvidt endringene er av varig karakter. Det er også verdt å understreke at tallene for mobbing indikerer at omfanget fortsatt er svært omfattende i Norge, og til tross for at det har vært en viss nedgang, så er den svært moderat. Likevel synes informantene å være svært samstemte i at tilbudene er av stor nytteverdi for dem i deres arbeid med tematikken. Da vi analyserte dataene mer inngående, fant vi likevel interessante forskjeller knyttet til tematikk. På direkte spørsmål svarer åtte av ti at de har fått økt kompetanse når det gjelder fysisk og psykisk mobbing. Når det gjelder digital mobbing, var det betydelig forskjell mellom deltakerne i de ulike tilbudene. Langt flest blant deltakere på Læringsmiljøprosjektet mente at de hadde fått økt kompetanse om emnet, mens dette ikke synes å være utbredt blant deltakerne på det nettbaserte tilbudet. Vi brukte også vignetter for ikke bare å spørre hva informantene tror, men å kunne se hva de svarer når de blir konfrontert med en fiktiv, men konkret situasjon. Det er vanskelig å tolke resultatene, men ett funn som står fram, er at informantene både fra barnehagene og skolene gir uttrykk for at de ser mobbing som en del av det psykososiale miljøet. Dette kan synes selvsagt i dag, men er ikke det om en ser det historisk. Tradisjonelt har mobbing og andre krenkelser først og fremst vært spørsmål om de to – den som utsetter noen for mobbing, og den som blir utsatt for mobbing. Utfordringene og mulige løsninger ble dermed også forstått med utgangspunkt i det psykososiale miljøet som forståelseshorisont.

De generelle kompetansehevende ordningene

Desentralisert ordning for kompetanseutvikling i skolen og regional ordning for kompetanseutvikling i barnehagen er nasjonale innsatser for lokal kompetansebygging. Tilskuddene forvaltes av fylkesmennene og deles ut basert på lokale og regionale prioriteringer. I dag er det en forutsetning at kompetanseutviklingen skal skje lokalt i samarbeid med lokale universitets- og høgskolemiljøer, og at det inngås avtaler med disse. Slik skal kompetanseutviklingen også omfatte lærerutdanninger over hele landet og gjøre disse mer praksisnære. Desentralisert og regional ordning forutsetter med andre ord et omfattende samarbeid mellom kommuner regionalt, mellom kommuner og fylkesmannsembeter og mellom kommuner og de nærmeste universitets- og høgskolemiljøene. Oppfølgingsordningen er på sin side rettet mot kommuner som over tid har svake resultater hva gjelder elevenes faglige utbytte og skolemiljø. Her gis det betydelig bistand fra fylkesmannsembetene og eksterne veiledere i utviklingsarbeidet. Utviklingsområder som skal prioriteres for kompetanseutvikling, er for skolens del indikert gjennom sektormål for grunnopplæringa, for barnehagens del gitt gjennom Kunnskapsdepartementets strategi Kompetanse for fremtidens barnehage. Inkluderende barnehage- og skolemiljø inngår som en nasjonalt prioritert tematikk i både barnehagen og i skolen. Vi finner at ulike ordninger og tiltak som kan bidra til kompetanseutvikling på feltet inkluderende barnehage- og skolemiljø i kommunene, forstås og behandles mer som supplerende enn som konkurrerende. Denne tematikken gjenfinnes, flere steder, som prioritert for kompetanseutvikling i desentralisert og regional ordning. Dette er et resultat av flere forhold: de relativt nye bestemmelsene om aktivitetsplikt for å sikre elever et trygt og godt psykososialt skolemiljø i opplæringsloven og at liknende bestemmelser kommer i barnehageloven, nasjonale prioriteringer, samt identifiserte lokale behov. Lokalt gjøres det administrative bestrebelser for å få ulike tiltak og ordninger til å framstå som integrerte satsinger – i møte med ansatte i barnehage og skole. Mulighetene for å få til en slik samordning er imidlertid knyttet til flere betingelser: 1) Særlig små og mellomstore kommuner vektlegger et velfungerende regionalt kommunesamarbeid. 2) Forholdet til lokal universitets- og høgskolesektor er viktig, men har ennå ikke «satt seg». 3) Tiltak og ordninger fra ulike departementer og direktorater må være innrettet slik at de lar seg samordne administrativt lokalt. 4) Innsatser igangsatt gjennom prosjekter som kompetansepakken må kunne følges opp som del av mer langsiktige strategier for inkluderende barnehage- og skolemiljø. 5) Forholdet til private barnehage- og skoleeiere må gjennomtenkes i desentralisert og regional ordning. Vår undersøkelse gir også, gjennom en analyse av fylkesmannsembetenes årsrapporter for 2019, noe innsikt i hvordan det i oppfølgingsordningen brukes tiltak fra kompetansepakken for inkluderende barnehage- og skolemiljø. Oppfølgingsordningen omfatter relativt få kommuner med dårlige resultater, vi ser imidlertid at det samlingsbaserte tilbudet, som er et tiltak for barnehager og skoler generelt, i flere av disse kommunene benyttes som del av en strategi der også veiledning kan inngå. Læringsmiljøprosjektet brukes også. En mer dyptgående innsikt i hvordan kommuner i oppfølgingsordningen legger strategier for å styrke skole- og læringsmiljøet ved hjelp av nasjonale støtteordninger, samt hvordan de møtes av representanter fra fylkesmannsembetet og fra nasjonale eller andre veiledere, bør søkes gjennom forskningsprosjekter som tar utgangspunkt i disse kommunene, deres strategiarbeid og utvikling.

Konklusjoner

Analysene i rapporten synliggjør at ansatte og eiere i barnehager og skoler opplever at de har et betydelig behov for å bli tilført mer kompetanse om et trygt og godt miljø, mobbing og andre krenkelser. Det er videre en bred erkjennelse av at det er behov for universelle regler og felles kompetanseutvikling for å sikre likeverdig behandling av barn og unge når det gjelder mobbing, uavhengig av hvilken enhet og kommune de holder til i. På den måten spiller rapportens tematikk inn i diskusjonen om vilkår som må være til stede for å sikre en enhetsskole og -barnehage, hvor ikke minst et trygt miljø er en grunnleggende rettighet. Noen konklusjoner peker seg ut:

• I diskusjoner om mobbing og andre krenkelser er det ofte slik at ulike aktører trekker fram egne erfaringer i form av enkeltsaker og hvordan de ble og burde blitt håndtert. For de involverte – enten det er ansatte, foreldre eller barnet selv – er dette unike saker, men fra utsiden er det ofte sakene minner om hverandre. En sentral del av utfordringen er følgelig at kompetansetilbudene må favne evnen til å se det generelle og til å håndtere det spesifikke. En konklusjon er derfor at det er nødvendig med et sammensatt tilbud. Samtidig må det sikres at en ikke velger det ene tiltaket og går glipp av viktig kompetanse som finnes i de andre tilbudene. En utfordring er muligens at de som har oversikt over hele tiltakspakken og alle kompetanseutviklingsordninger, ser at de ulike tilbudene er komplementære i innhold, mens de som velger blant tilbudene, i større grad antar at de velger mellom ulike metoder for læring.
• Deltakere på alle de tre tilbudene i kompetansepakken har til felles at de opplever at de har et stort behov for mer kunnskap. Funnet peker mot en vilje til læring og en erkjennelse av at en ikke kan nok.
• Nytten av kompetanseutvikling veies opp mot hvordan deltakerne opplever at tiltakene fungerer i deres lokale hverdag. Slik vi tolker dette funnet, handler det først og fremst om eierskap lokalt. Satt på spissen hjelper det ikke å lære masse som er interessant, dersom det ikke kommer til lokal anvendelse. Og det sistnevnte fordrer i stor grad at deltakerne omsetter kunnskapen de har fått, på måter som er tilpasset deres lokale barnehage- og skolemiljø. Dataene viser overraskende små forskjeller mellom deltakere fra de ulike tilbudene på dette området.
• For lokal kompetanseutvikling er en betydelig styrke for det nettbaserte tilbudet at en kan se materialet om igjen etter deltakelse, og at innholdet kan diskuteres blant kollegene. På den måten kan det nettbaserte tilbudet fungere godt som innspill til en kollektiv kompetanseheving for et kollegium av ansatte.
• Når det gjelder suksess, er den betinget av at deltakelse prioriteres, for det andre må tilbudenes innhold være av høy kvalitet. Men det holder ikke bare at de objektivt sett har høy kvalitet, kvaliteten har en subjektiv Den må oppleves av den enkelte deltaker. Det fordrer gode ledere, som ikke minst evner å oversette kunnskap fra generelle retningslinjer på måter som gjør at den kan legges til grunn for lokal praksis. Denne typen stedsrelatert sensitivitet er avgjørende for det lokale eierskapet, noe som vi ser som viktig for at kunnskapen skal tas i bruk.
• Tiltak i kompetansepakken kan oppfattes som konkurrerende, men er tematisk supplerende. Utfordringen er ikke tilbudet, men måten det brukes på. Våre analyser indikerer at deltakerne erkjenner at de har behov for kompetanse, men det betyr ikke at de har den samme bevisstheten om at de både trenger generell kompetanse og lokal tilpasning. Dette, sammen med knapphet på tid, resulterer i at deltakerne gjerne velger enten det samlingsbaserte tilbudet eller det nettbaserte tilbudet eller er aktuelle for Læringsmiljøprosjektet på grunn av særlige utfordringer. Situasjonen er uansett at det er en tendens til at en har behov for kompetanse som tilbys på et tilbud en ikke deltar på. På den måten er et avgjørende suksesskriterium av mer overordnet art enn et spørsmål om justeringer av de tre tilbudene. Et viktig spørsmål er følgelig om de tre mer generelt innrettede ordningene vi studerte i tilleggsundersøkelsen, representerer et svar eller en løsning på den utfordringen vi her har skissert.
• Undersøkelsen av hvordan kommunene samordner eller ikke samordner innsatser for kompetanseutvikling på feltet inkluderende barnehage- og skolemiljø basert på kompetansepakken og de mer generelt innrettede desentralisert og regional ordning, viser at disse tiltakene mer betraktes som supplerende enn konkurrerende. Hvorvidt ulike tiltak og ordninger initiert nasjonalt lar seg samordne og sees i sammenheng lokalt, er imidlertid avhengig av en rekke betingelser. Disse er det, sett fra nasjonalt hold, viktig å være oppmerksom på og jobbe for å møte. I dette inngår både tilrettelegging for regionalt samarbeid, fleksibilitet i lokale valg av universitets- og høgskoleløsninger, en gjennomtenkning av hvordan private barnehage- og skoleeiere gjøres til del av kompetanseutviklingsstrategier, en vurdering av hvilke tilbud som kan fungere for kommuner med svake resultater (som er del av oppfølgingsordningen), og hvordan prosjektbaserte tiltak som kompetansepakken tenkes inn i langsiktige strategier for inkluderende barnehage- og skolemiljø.