Menneskehandel i Norge

Denne rapporten presenterer funnene fra et prosjekt om omfangsberegning av antatte ofre for menneskehandel i Norge. En hoveddel av rapporten behandler problemstillinger knyttet til personvern og forskning på menneskehandel. Metoden som ligger til grunn for diskusjonene i prosjektet heter Multiple Systems Estimation technique (MSE), og har vært brukt i studier i noen europeiske land i de senere årene. Målet har vært å beregne omfanget av menneskehandel, inkludert størrelsen på mørketallene, det vil si, hvor mange som aldri kommer i kontakt med myndigheter eller hjelpeorganisasjoner. FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC) har hatt en sentral rolle i disse studiene, og tilbød norske myndigheter bistand med å gjennomføre en MSE-undersøkelse i Norge. Fafo fikk i oppdrag av Politidirektoratet ved Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM) å være norsk forskningspartner i dette prosjektet.

Flere utfordringer hindret gjennomføring av omfangsberegningene, og rapporten gir en analyse av hindringene og anbefalinger for å kunne bøte på disse. Rapporten er skrevet for å være en anvendbar oppsummering av metodologiske og personvernmessige spørsmål knyttet til slik omfangsestimering. På et overordnet nivå vil diskusjonene i rapporten også kunne være til nytte i myndighetenes videre arbeid med å forbedre rapporterings- og statistikksystemene for arbeidet mot menneskehandel i Norge. De fleste av spørsmålene vi tar opp i denne rapporten har også relevans for andre felt.

Personvern og etiske hensyn

Fafos oppdrag var i første fase å kartlegge personvern og etiske hensyn i et komplekst juridisk landskap, i tillegg til å innhente en oversikt over det potensielle datagrunnlaget og finne ut hvorvidt dette egner seg til den type beregninger som gjøres med MSE. Prosjektet synliggjorde at det var mange uavklarte personvernhensyn som gjorde datatilgangen vanskelig. Målet å igangsette en omfangsestimering ble derfor satt til side inntil videre. Rapporten gir en gjennomgang av lovverket som regulerer bruk av personopplysninger til forskningsformål, en analyse av hindringene for gjennomføring av prosjektet, og anbefalinger for å kunne bøte på dem.

MSE-teknikken baserer seg på å kartlegge overlapp mellom ulike organisasjoner og myndigheters registreringer, det vil si, hvor mange mulige ofre for menneskehandel som er registrert på flere lister. Dette forutsetter behandling av personopplysninger. I mange tilfeller vil det ikke være mulig å innhente samtykke til behandling av personopplysninger i et MSE-prosjekt fra de registrerte, for eksempel fordi man ikke vet hvor de befinner seg eller av andre grunner ikke kan kontakte dem på en trygg måte.

Store deler av oppfølgingen av personer som er eller kan være utsatt for menneskehandel utføres av ideelle organisasjoner. Det knytter seg utfordringer til at det ikke er helt klart hvordan deling av personopplysninger til forskning er regulert og fungerer i praksis for aktører i ideell sektor uten lovpålagt taushetsplikt. Dette til forskjell fra offentlige aktører, hvor taushetsplikt og unntak fra taushetsplikt, samt journal-, dokumentasjons- og arkivplikt er klart regulert i ulike deler av lovverket og hvor det er en etablert praksis og rutiner for å dele data til forskning.

Personvernlovgivningen har egne bestemmelser som regulerer behandling av personopplysninger til forskning, og disse er ikke nødvendigvis kjent utenfor forskningskretser eller blant aktører uten kompetanse på personvern og forskning. Rapporten gir en gjennomgang av det gjeldende lovverket, og viser til at det finnes lovlig behandlingsgrunnlag for personopplysninger med forskningsformål også uten samtykke fra de registrerte, med grunnlag i personvernforordningen (GDPR) artikkel 6.1.e, 6.3 og personopplysningsloven paragraf 8 og 9. I tillegg til forskningsformål gjelder disse paragrafene også arkivformål i allmennhetens interesse og statistiske formål. Paragraf 9 omhandler behandling uten samtykke av særlige kategorier av personopplysninger, det som i dagligtale ofte kalles sensitive opplysninger.

For at behandlingen skal være lovlig må samfunnets interesse av at behandlingen finner sted overstige ulempene for den enkelte. Behandlingen skal også skje i samsvar med garantiene i GDPR artikkel 89.1, og de registrertes rettigheter i artikkel 12-22. Artiklene omfatter blant annet informasjon til de registrerte om at behandlingen finner sted. Også her finnes det unntak for formål knyttet til vitenskapelig eller historisk forskning eller for statistiske formål (GDPR artikkel 89.2, personopplysningsloven paragraf 16 og 17). Unntak skal imidlertid praktiseres strengt, og hovedregelen er at de registrerte skal få informasjon om behandlingen og kan benytte seg av sine andre rettigheter, for eksempel retting eller sletting.

Prosjektet synliggjorde at det er tvil blant flere aktører om hvilken anledning ideelle organisasjoner har til å dele personopplysninger fra sine registre til forskningsformål, og dette ble derfor et sentralt tema for diskusjon om hvorvidt en MSE-undersøkelse vil kunne gjennomføres i Norge. For aktører som er omfattet av forvaltningsloven er det klart hvilke paragrafer og prosedyrer som gjelder. Forvaltningsloven regulerer i artikkel 13 både taushetsplikt generelt, dispensasjon fra taushetsplikt til forskningsformål og forskerens taushetsplikt. For opplysninger som omfattes av forvaltningsloven, rettes søknaden til den enkelte etat eller organ. Som en hovedregel skal saken forelegges Rådet for taushetsplikt og forskning, særlig dersom opplysningene det søkes tilgang til er å anse som følsomme. Videre er det egne regler knyttet til bruk av politiets registre i Lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven paragraf 33), og dispensasjon fra taushetsplikt kan gis etter søknad til Politidirektoratet.

Det store personvernspørsmålet i dette prosjektet har vært hvorvidt organisasjoner som ikke er omfattet av forvaltnings- eller politiregisterloven har anledning til å dele personopplysninger til forskning uten den registrertes samtykke. I tilfeller der opplysningene ikke er omfattet av en rettslig regulert taushetsplikt, følger det at det det heller ikke kan gis dispensasjon fra taushetsplikt. Etter rådføring med Fafos personvernombud i NSD (nå SIKT), er konklusjonen at det finnes lovlig grunnlag for utlevering av opplysninger med grunnlag i GDPR artikkel 5.1.b. Denne paragrafen fastslår at behandling av personopplysninger for vitenskapelig forskning «ikke [skal] anses som uforenlig med de opprinnelige formålene». Dette åpner for at organisasjonene har lovlig grunnlag til å utlevere sine data til forskning. Denne konklusjonen er også i tråd med en juridisk utredning av utleveringsgrunnlag for personopplysninger til forskning, utført for Utlendingsdirektoratet av Advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig.

De juridiske aspektene er bare én side av saken, og det må også gjøres selvstendige etiske vurderinger av mulige negative konsekvenser for tillitsbygging med sårbare grupper dersom personopplysningene deres deles til forskning. Her er det imidlertid viktig å gjøre en realistisk vurdering, hvor også viktigheten av forskning med sårbare grupper tas med i betraktningen. Fra et forskningsståsted er det særlig problematisk når det blir systematisk vanskeligere å utvikle solid forskningsbasert kunnskap nettopp om sårbare og marginaliserte grupper som er gjenstand for tiltak, og om disse tiltakene er hensiktsmessige – dette utgjør i seg selv et etisk spørsmål. Det bør dermed være svært tungtveiende og reelle grunner for å legge begrensninger på mulighetene for forskning.

Datagrunnlag og registreringspraksis

Et annet viktig spørsmål med tanke på om MSE kan fungere i Norge, er om det finnes et tilstrekkelig datagrunnlag. Prosjektet henvendte seg til åtte sentrale aktører med invitasjon til å delta i prosjektet, og gjorde en foreløpig kartlegging av omfanget av registreringer. Det viser seg at antallet registrerte identifiserte ofre for menneskehandel er svært lavt. For at MSE-metoden skal fungere, er det ifølge eksperter på området erfaringsmessig en fordel om det er minst 50 unike registreringer (det vil si enkeltindivider) per år, til sammen. I Norge ser det ut til at de ulike aktørene til sammen har registreringer som befinner seg i nærheten av en kritisk grense, noe som vil gjøre analysene mer sårbare. Det er lite konsistens mellom de ulike aktørene i registreringspraksis og hvilke kriterier som legges til grunn for registrering. Det er særlig lite tilgang til registreringer om mindreårige ofre for menneskehandel. En av de største utfordringene er at det ikke er noen felles avgrensning eller felles inklusjonskriterier for registrering av mulige tilfeller av menneskehandel. For eksempel, hvis man legger til grunn registrerte fornærmede i en straffesak og sjekker overlapp med registrering av personer som har tilbragt en natt på krisesenter som mulig offer for menneskehandel, er det et ganske åpent spørsmål om hva man egentlig estimerer omfanget av. Dette betyr ikke at MSE-metoden ikke kan fungere i Norge i framtiden, men det vil være nødvendig å ha en mer konsistent registreringspraksis blant relevante aktører.

Organisering av feltet

MSE-prosjektet viser hvordan utfordringene knyttet til dokumentasjon og forskning på menneskehandelfeltet i siste instans også handler om hvordan arbeidet mot menneskehandel er organisert. Det mangler en sentral mekanisme eller funksjon som har et overordnet ansvar for løpende dokumentasjon. Slik situasjonen er i dag, finnes det ingen oversikt over hvor mange som blir identifisert som mulige ofre for menneskehandel i Norge, hvor mange personer som mottar bistand, eller hva slags bistand de får. Den manglende dokumentasjonen av feltet er alvorlig. Dette handler både om muligheten til å følge opp Norges innsats mot menneskehandel på et overordnet nivå, og å holde oversikt over hvorvidt utsatte individer med konvensjonsbestemte rettigheter får den oppfølgingen de har krav på og behov for. Til sist er det et spørsmål om det hadde vært hensiktsmessig og mulig med en form for rapporteringsordning, for eksempel basert på tilskuddsordningen for arbeid mot menneskehandel, eller om andre organisatoriske grep kunne gitt en bedre oppfølging og nødvendig kunnskap og dokumentasjon. Slik det er i dag framstår det som det er lite samlet oversikt over resultater og tilpasninger i myndighetenes arbeid mot menneskehandel, utover det situasjonsbilde som gis i Koordineringsenheten for ofre for menneskehandels (KOMs) årlige tilstandsrapporter.