Sammendrag

Denne rapporten presenterer resultatene fra en kvalitativ brukerundersøkelse blant deltakerne i introduksjonsprogrammet for flyktninger. Undersøkelsen har som målsetning å vise bredden i muligheter, strategier og erfaringer som deltakere forteller om, og peke på faktorer de selv trekker fram som motiverende, og som gjør at de lærer norsk og blir bedre kvalifisert for norsk arbeidsliv. Rapporten kan ikke gi svar på hvilke erfaringer som er mest vanlige, men den kan gi en bedre forståelse av hvordan introduksjonsprogrammet oppleves og virker for deltakere med ulike typer forutsetninger. Rapporten bygger på intervjuer med 38 programdeltakere og ni lærere, veiledere og rektorer, i fire kommuner øst, vest og nord i Norge. Det følgende er en kort oppsummering av våre hovedkonklusjoner.

Individuell tilpasning, veiledning og brukermedvirkning

Når flyktninger som har fått beskyttelse i Norge skal finne ut av sine muligheter og legge planer for hvordan de skal organisere en framtid i Norge, har de stort behov for råd og veiledning. De trenger noen som kan fortelle dem hva som er mulig i Norge, og hjelpe dem å finne fram til gode strategier. Det gjør at veilederen flyktningene, og deres familiegjenforente, får gjennom introduksjonsprogrammet, kan ha en svært viktig rolle. Denne brukerundersøkelsen viser imidlertid at veiledningsrelasjonen utgjør et sårbart punkt. Det handler både om variasjon i arbeidsmetoder og i rammebetingelser. Det er stor variasjon i hvordan veilederen legger til rette for at deltakerne har et tilbud som er kvalifiserende, meningsfullt eller motiverende, og i hvilken grad deltakerne opplever at de selv kan være med på å forme innholdet i programmet. Dette handler også om veilederens muligheter for å lage et individuelt tilpasset program for den enkelte deltaker gitt de rammebetingelsene de har i den enkelte kommune, om relevante tilbud er tilgjengelige i kommunen, og om de har tilstrekkelig informasjon om og ressurser til å velge disse for sine deltakere.

Deltakere i introduksjonsprogrammet har krav på et program som er tilpasset den enkelte ut fra bakgrunn, forutsetninger, kvalifiseringsbehov og målsetninger. I lys av dette var det påfallende lite variasjon i programinnhold hos deltakerne i de kommunene vi har besøkt. Selv om de har en individuell plan, betyr ikke det nødvendigvis at de har et individuelt tilpasset introduksjonsprogram. Det er flere årsaker til dette.

I noen kommuner er det få kurs og undervisningstilbud å velge mellom lokalt. Deltakerne forteller at de i all hovedsak får tilbud om kurs gjennom den lokale voksenopplæringen, som i de kommunene vi har besøkt har hatt ansvar for opplæring i norsk, samfunnsfag og grunnskoleopplæring. Noen deltakere forteller imidlertid om mer tilrettelagte løp, der opplæring og kurs hos andre institusjoner har vært sentralt. Mens norsk og samfunnskunnskapsundervisning er obligatorisk for deltakere i introduksjonsprogrammet, varierer det hvilke øvrige kvalifiseringsmuligheter som finnes, eller gjøres tilgjengelig for deltakere lokalt. Hvilke kvalifiseringstilbud deltakerne får tilbud om, har konsekvenser for hvilke deler av arbeidsmarkedet de har mulighet til å sikte seg inn mot.

Noen deltakere, som ikke har godkjent utdanning fra hjemlandet, ønsker å oppnå en formell kvalifisering som teller i det norske arbeidsmarkedet. Dette kan være kortere kurs som ikke forutsetter grunnskole, eller en yrkesrettet videregående opplæring, der de som ikke har grunnskole fra hjemlandet må ta dette først. Andre kan ha ambisjoner om å oppnå studiekompetanse for å ta en høyere utdanning. For deltakere som hadde ønsker om slike løp, var det viktig å ha en veileder som kunne fortelle hvordan det var mulig for dem å realisere sine ambisjoner, og som var villig til å tilpasse programinnhold i tråd med deltakernes forventninger.

Vi ser en tendens til at de individuelle planene deltakerne forteller oss om, har et forholdsvis lavt ambisjonsnivå på vegne av deltakerne. Vi har snakket med ambisiøse og læringsvillige deltakere som har høyere utdanning eller fagutdanning fra hjemlandet, men som kun har som mål for introduksjonsprogrammet å lære norsk og ha arbeidspraksis i en bedrift som primært ansetter ufaglært arbeidskraft.

Kontrasten mellom historiene til de som klarer seg bra, og de som ikke gjør det, viser tydelig at det er områder der det fremdeles er et betydelig forbedringspotensial i hvordan tilbudet flyktningene får gjennom introduksjonsprogrammet utformes. I rapporten viser vi hvordan variasjon i utfall kan handle om manglende tilrettelegging og tilpasning til individuelle behov, og i ikke nødvendigvis om manglende kompetanse, og motivasjon eller feil innstilling hos den enkelte deltaker

Kommunene vi har besøkt ser i stor grad ut til å oppfylle kravet om heldagstilbud til deltakerne. Gitt at det i kommunene er begrensede ressurser til ordningen, fylles imidlertid ikke dette heldagstilbudet nødvendigvis med et relevant og tilrettelagt tilbud. I flere kommuner forteller deltakerne om felles kurstilbud for alle programdeltakere uavhengig av norskkunnskaper, botid og tidligere utdanning. Slike tilbud ble gjerne framhevet som lite motiverende, og som «bortkastet tid» av både av de som kunne mye fra før, og av de som kunne lite, og ikke klarte å følge undervisningen. Vi har også møtt deltakere som har måttet ta samme kurs to ganger, eller som har blitt satt på kurs som har så vanskelig norsk at de ikke forstår noen ting, og som mener at dette er fordi veilederen deres trenger å fylle opp timelistene deres.  

Dette gjør at en del deltakere ikke opplever at heldagstilbudet de får gjennom introduksjonsprogrammet er meningsfullt eller kvalifiserende. De som opplever programmet slik, er også de mest frustrerte deltakerne vi snakket med. Noen opplevde det som om veileder og lærere tvang dem til å være til stede i undervisningssituasjoner de opplevde at de hadde lite utbytte av, noe de oppleve som nedverdigende og lite motiverende for læring. I kontrast til dette, har vi eksempler på deltakere som har fått bruke tiden sin i introduksjonsprogrammet på nivå- og progresjonstilpasset undervisning i tråd med egne interesser og private målsetninger. Det er ulike veier til et godt utbytte av introduksjonsprogrammet, men for deltakerne er individuell tilpasning en nøkkel til suksess.

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Deltakerne vi har møtt gjennom denne studien, framhever ofte norskundervisningen i introduksjonsprogrammet som svært viktig for dem; de vet at norsk er nøkkelen til å bli kjent med nordmenn, til å få seg en jobb og til å orientere seg i samfunnet. Det gjør at deltakerne opplever tiden i introduksjonsprogrammet, med lønn og profesjonell norskundervisning, som en verdifull ressurs som de ønsker størst mulig utbytte av. Mange deltakere forteller også at de har hatt stort utbytte av undervisningen, om norsklærere som har gitt god individuell oppfølging, eller om grunnskoleundervisning som gir et meningsfullt heldagstilbud med mye rom for språklæring.

Det var imidlertid en del deltakere som opplevde en undervisningssituasjon som var lite tilpasset deres læringsbehov. Noen følte at undervisningen var alt for vanskelig, andre at det var alt for lett, eller at det gikk for sakte fram. Ofte handlet det om at de gikk i klasser med for stor variasjon i nivå, progresjon og forutsetninger for læring; i én kommune var det kun to norskklasser. Når det er stor variasjon i forutsetninger for læring og nivå i en klasse, har det konsekvenser for både læringsutbytte og motivasjon hos elevene, både de som har svake og de som har sterke forutsetninger for å tilegne seg et nytt språk. Deltakere i flere kommuner opplevde at manglende nivåtilpasning av undervisningen gjorde at de kastet bort verdifull tid.

Mens elever som er vant til å lære først og fremst klager over at de kaster bort verdifull tid der de kunne lest norsk på egen hånd for å ta eksamener de trenger, forteller elever med mindre skoleerfaring om undervisningssituasjoner med svært lite læringsutbytte, og der de ikke har alternative strategier for å lære seg norsk. Noen av de som har liten skolebakgrunn fra hjemlandet, og som har begrensede norskkunnskaper, opplever skoledagen som svært krevende når alt foregår på norsk, og det forsterkes om de er i en klasse hvor de ikke er i stand til å følge undervisningen.

Blandede klasser kan også være et problem for personer med høyere utdanning og høye ambisjoner. De kan oppleve dårlig tilrettelagte læringssituasjoner med lite progresjon som frustrerende fordi det holder dem tilbake. Særlig for deltakere som ønsker å ta en høyere utdanning i Norge eller gjenoppta et kompetanseyrke, er det viktig å nå et høyt språknivå på de to årene de har til rådighet i introduksjonsprogrammet, og dette krever undervisning med en raskere progresjon enn flere av de andre gruppene i introduksjonsprogrammet kan eller vil delta i.

Deltakerne var gjennomgående svært fornøyd med samfunnskunnskapsundervisningen de får tilbud om gjennom introduksjonsprogrammet. Undervisningen gir kunnskap om lover og regler, sentrale institusjoner og det norske samfunnet før og nå, som deltakerne opplever som relevant og nyttig.  Særlig deltakere med lite norskkunnskaper, lite utdanning fra hjemlandet og mindre forutsetninger for å finne fram til informasjon på egen hånd, opplevde at de gjennom denne undervisningen ble bedre rustet for livet i Norge. Fordi informasjonen kurset gir er viktig for deltakerne, er en del også opptatt av at det bør tilbys så tidlig som mulig.

Kvalifisering og praksis

Ut over tilbud som gir formell kvalifisering, er praksis et mye brukt tiltak i introduksjonsprogrammet, både for språklæring og som mer uformell kvalifisering til arbeidslivet. Suksesshistoriene viser at praksis kan være en nyttig og motiverende arena for språklæring, en viktig mulighet for å bli kjent med yrkeslivet i Norge, og en inngang til lønnet deltidsarbeid som har stor betydning for deltakerne vi har intervjuet. Deltakerne opplever imidlertid ikke alltid at praksisplassene de har fått, passer til de behovene og forventningene de har til disse.

Deltakerne har som oftest en av to forventninger. Enten ønsker de en praksis som gir dem mulighet til å praktisere norsk, eller så ønsker de en mulighet til å vise seg fram for en potensiell arbeidsgiver. Få praksisplasser kombinerer disse to mulighetene. Likevel tydeliggjøres det ikke alltid for deltakerne hva som er intensjonen med en praksisplassering når de får tilbud om en slik. Det fører til mye frustrasjon.

Noen har bedt om praksisplass, med en forventning om at de vil kunne praktisere og lære norsk gjennom dette. Disse deltakerne blir frustrert om de blir tilbudt praksis på et lager der engelsk er arbeidsspråk, eller hvor de tilbringer størstedelen av dagen alene. Andre har bedt om en praksisplass fordi de ønsker å vise seg fram for en arbeidsgiver i håp om å få en jobb. De kan bli frustrert om de tilbys praksis i en bedrift hvor det ikke er muligheter for å få jobb etterpå. I tillegg er det noen praksisplasser som hverken tilbyr muligheter for å praktisere norsk eller å få deltidsjobb. Likevel har vi flere historier om deltakere som har måttet fornye praksisavtaler med slike arbeidssteder. Deltakerne ønsker seg praksisplasser som gir et reelt utbytte og møter deres behov for å lære språk eller finne en jobb, og de ønsker seg et vern mot å bli utnyttet som gratis arbeidskraft uten at det kommer dem til nytte.

Noen deltakere forteller at de har blitt utnyttet i praksis, for eksempel ved å bli bedt om å jobbe ekstra uten lønn, mot (brutte) løfter om sysselsetting på sikt. Slik utnytting oppleves som demotiverende, nedverdigende og utgjør et tap av verdifull tid til kvalifisering for deltakerne.

For noen gir praksis mulighet for en deltidsjobb. Deltakerne vi har snakket med som fikk jobb gjennom praksis, gikk inn i stillinger som ringevikarer, deltidsansatte uten faste arbeidstimer, små vikariater og lignende. For deltakerne er biinntektene viktige, særlig for å kunne søke om permanent oppholdstillatelse, men mulighetene for videre mobilitet er usikre.

En av årsakene til at deltakerne ønsker å komme raskt i arbeid underveis i introduksjonsprogrammet, er inntektskravet myndighetene stiller for å få permanent oppholdstillatelse. Å få permanent oppholdstillatelse handler for deltakerne om å dekke et behov for forutsigbarhet. Noen deltakere forteller at de derfor bruker tiden i intro til å møte inntektskravet gjennom å få en deltidsjobb i det ufaglærte markedet, ettersom det er enklere å oppnå inntektskravet i introduksjonsprogrammet enn det er senere. Behovet for en ekstrainntekt blir en prioritet som for en del deltakere går foran andre, mer langsiktige mål, som å lære seg godt norsk eller bedre sin kvalifisering for yrkeslivet. Fordi arbeidspraksis anses som en mulighet til å vise seg fram for en potensiell arbeidsgiver, bruker de i stedet tiden i introduksjonsprogrammet på gjentatte praksiser som gir tvilsomt utbytte, i jakt på arbeidsgiveren som vil gi dem jobb.