Evaluering av Oslo kommunes satsning Barnehjernevernet

Oslo kommunes satsning Barnehjernevernet ble etablert som et pilotprosjekt i 2016-2017, og ble videreført som en satsning ut til alle bydeler fra 2018. Satsingen har som mål å forebygge, oppdage og tilby hjelp til barn og unge som opplever omsorgssvikt, vold og seksuelle overgrep (Byrådssak 207/17). Det sentrale for Barnehjernevernet er et felles kunnskapsgrunnlag og samarbeid med barn og unge. Tjenester som møter barn og familier skal ifølge satsningen ha et felles kunnskapsgrunnlag bygd på kjærlighet og positivt syn på barn, de skal komme tidlig inn og gi kompetent og relevant hjelp. Satsingen bygger på verdier i FNs Barnekonvensjon og erfaringer fra utviklingsarbeidet «Mitt liv», som er et samarbeid mellom åtte storbyer og Forandringsfabrikken. I februar 2019 inngikk Oslo kommune, Avdeling for oppvekst og kunnskap, en avtale med Fafo, i samarbeid med Agenda Kaupang, om gjennomføring av en evaluering knyttet til satsningen Barnehjernevernet. Barnehjernevernsstrategien skulle være det viktigste grunnlagsdokumentet for evalueringen, og har vært retningsgivende for arbeidet med evalueringen.

Det overordnede verdigrunnlaget for satsningen Barnehjernevernet er formulert på denne måten:

• Barn og unge har mye kunnskap om livet sitt
• Barn og unge er like mye verdt som voksne
• Barn og unge trenger kjærlighet og må bli trodd på og tatt på alvor

De sentrale resultatmålene for Barnehjernevernet i perioden har vært:

1. Barn og unge skal medvirke i egen sak og være reelle samarbeidspartnere i utvikling av tjenestetilbudene
2. Barnevernstjenesten skal drive utadrettet virksomhet og være tilstede på barn og unges arenaer (barnehage, skole og fritidstilbud)
3. Det skal gjennomføres barnevernøvelser etter modell fra brann(vern)øvelser
4. Tjenesteansatte skal ha tilstedeværelse på familiens arena
5. Tjenesten skal arbeid med basis i verdigrunnlaget og barnesynet som Barnehjernevernet bygger på

Barnehjernevernet er en kompleks satsning, med flere ulike tiltak, mål og prioriteringer. Evalueringen skal drøfte den utformingen Barnehjernevernet har fått i bydelene, og oppdragsgiver har ønsket et særlig fokus på noen bestemte områder i evalueringen. Det overordnede spørsmålet i vår evaluering er:

• Hvordan jobber Oslos bydeler for å sikre at verdigrunnlaget i Barnehjernevernet blir implementert og at resultatmålene for satsingen nås?

Spørsmålet er videre konkretisert i to underproblemstillinger:

• Hvordan har skiftet i verdigrunnlag og tilnærmingsmåte fått konkrete utslag i profesjonsaktørers praksis i bydelene?
• Hvordan har bydelene ivaretatt Byrådets forventninger til aktiviteter, slik de er beskrevet i tildelingsbrev og budsjett for Barnehjernevernet?

Som del av evalueringen ønsket også oppdragsgiver disse spørsmålene belyst:

• Hvordan samarbeider og snakker de ansatte med barn og unge?
• Hvordan systematiseres erfaringene fra bydelene for å gi grunnlag for et videre kunnskapsgrunnlag?

Bydelenes arbeid med å implementere satsingen

Barnehjernevernet må forstås som et pågående utviklingsarbeid i de tjenestene som er i kontakt med barn og unge. Det er altså ikke et avsluttet prosjekt og derfor er ikke vår evaluering en vurdering av et ferdig produkt, men snarere et bilde av en prosess som har en historie før vi kom inn, og som fortsetter videre.

I bydelsadministrasjonene og ute på tjenestestedene inngår Barnehjernevernet i en større helhet av andre kommunale og nasjonale satsninger med delvis overlappende mål. Det innebærer at innsatser rettet mot delvis samme mål teoretisk sett kan bidra til å forsterke eller motarbeide hverandre, og det gjør at det kan være vanskelig å avgjøre hvilke innsatser som har gitt hvilke resultater. Vi har studert Barnehjernevernet i den første fasen av implementering i ordinær drift. I denne oppstartsperioden er vekten i første rekke lagt på et tettere samarbeid mellom barnevern, barnehager og helsestasjon. I 2016-2017 var satsingen fokusert på de aller yngste barna, 0-6 år, og skulle i løpet av 2018 utvides til ungdom opp til 18 år, men dette arbeidet har ikke kommet i gang.

Innenfor satsningen er bydelene gitt stor frihet til å utvikle sin variant av Barnehjernevernet og lokale tiltak. Bydelene er forskjellige og de er ulikt organisert, og man gjør derfor ulike prioriteringer når man tolker og iverksetter oppdraget. Utrullingen av satsingen har skjedd i to faser, der tre bydeler ble utpekt som såkalte motorbydeler og startet sin utprøving i 2018 og 2019. Disse tre motorbydelene Østensjø, Frogner og Nordre Aker, har derfor kommet lengst i implementeringen knyttet til satsingen. Det er store forskjeller i hvordan disse tre bydelene har tolket oppdraget, og dette er illustrerende for de ulike tilnærmingsmåtene bydelene kan velge.

Et stort antall tiltak: Det er et omfattende antall tiltak som er rapportert inn under satsingen av bydelene, hele 123 tiltak. I noen tilfeller har det vært utfordrende å avgjøre hvorvidt enkelte tiltak kan regnes inn under Barnehjernevernet, da det er flere satsinger som foregår parallelt ute i bydelene. Et sentralt element i Barnehjernevernet er å utvikle felles verdier og barnesyn, og holdninger hos ansatte, på tvers av organisatoriske skiller mellom helsestasjon, barnevern og barnehager, bygget på utviklingsarbeidet Mitt Liv og FNs Barnekonvensjon.

Antallet rapporterte tiltak som er utviklet lokalt i bydelen vitner om at mye har fungert etter intensjonen, i den forstand at satsningen har åpnet opp stor aktivitet med utprøvinger, forsøk og tiltak lokalt i bydelene. Et utvalg av disse beskrives nærmere i rapporten. Det er likevel noen overordnende forbedringspunkter som bør nevnes.

Kompetanseplattformen kom sent: Kompetanseplattformen knyttet til satsningen har latt vente på seg, og var først klar ved sommeren 2020. Fra bydelsadministrasjonene blir det uttrykt en viss skuffelse over at denne kommer sent. I enkelte bydeler har man løst dette ved å utvikle egne kompetansepakker og drive egne opplæringstiltak til ansatte.

Utfordrende i private barnehager: I enkelte av bydelene ser vi at det er noe samarbeid mellom barnevernet og de private barnehagene. Det generelle inntrykket når vi har etterspurt status for samarbeid, og i det som fremgår av rapporteringene fra bydelene, er at samarbeid mellom barnevernet og de private barnehagene er mindre utviklet så langt i satsningen. Her synes det imidlertid å være stort potensiale for å utvikle Barnehjernevernet videre, forutsatt at man klarer å finne fram til tiltak og samarbeidsmåter som fungerer tids- og ressursmessig.

Ressurser: Fra ledelsesnivået i bydelene blir det påpekt at det er krevende å drive den type kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling som satsningen på Barnehjernevernet i praksis er, uten at det følger finansiering med satsningen.I følge lederne vi har intervjuet,er manglende ressurser en vesentlig årsak til at de store tiltakene i satsningen, slik som barnevernøvelser og arbeid med medvirkning med barn og unge, ikke har blitt iverksatt i den grad man hadde ønsket seg. Det er derfor grunn til å vurdere hvor mye ressurser det krever å oppfylle ambisjonene om å involvere barn og unge i beslutningsprosesser. Kostnader knyttet direkte til medvirkningsprosessen i seg selv er en ting, men kostnader knyttet til følge opp og gjøre konkrete endringer på bakgrunn av kunnskap som fremkommer gjennom medvirkningsprosesser, vil være en annen sak.

Ansattes holdninger, verdier og kompetanse knyttet til satsningen

For å belyse satsningens ivaretakelse av verdigrunnlaget i Barnehjernevernet utviklet vi en spørreundersøkelse til ansatte i tjenestene. I denne spørreundersøkelsen, rettet til alle ansatte i barnehager, barnevern og helsetjenester til barn og unge, stilte vi spørsmål om hvilke verdier de selv legger vekt på som sentrale i sitt arbeid og om de har fått økt kompetanse om temaer som omsorgssvikt, vold og overgrep blant barn og unge etter at satsningen ble iverksatt.

Rundt 75 prosent av de ansatte oppgir at de i løpet av det siste året har mottatt informasjon om hvilke verdier og barnesyn som skal ligge til grunn for arbeidet med barn og unge. På vårt åpne spørsmål om hvilke verdier de selv vurderer som de mest sentrale i sitt arbeid, er det respekt, trygghet og omsorg som nevnes oftest. De sentrale verdiene i Barnehjernevernet, åpenhet, samarbeid, kjærlighet og ydmykhet, kommer noe lenger ned på listen.

Rundt 40 prosent av de ansatte opplever at det har skjedd vesentlige endringer i retningslinjer, og en tilsvarende andel opplever at de selv har endret egen praksis i måter de møter og samhandler med barn og unge på i sitt arbeid. Ledere og ansatte med lavere utdanning (grunnskole eller videregående utdanning) oppgir i størst grad at de opplever endringer i retningslinjer eller egen arbeidspraksis. Hele 90 prosent av respondentene oppgir at de i løpet av de siste tre årene har fått informasjon og kunnskap om utvikling av barnets hjerne, og hvilke forhold som har betydning for utvikling av hjernen. En betydelig andel av de spurte – 67 prosent – svarer at de har fått økt kunnskap om traumer, tilknytning og omsorgssvikt. Ansatte i barnevern og helsetjenester skårer høyest på disse spørsmålene.

Svarene på hvordan man møter barn og unge, det vi kan kalle «holdningsspørsmål», indikerer at de ansatte i ganske stor grad arbeider i henhold til intensjonene i satsningen (verdigrunnlaget og barnesynet), som at de ansatte viser følelser, deler erfaring og inkludere barn og unge i beslutninger i hverdagen. Samlet sett tegner resultatene fra spørreundersøkelsen et bilde av de at ansatte i tjenestene langt på vei arbeider i henhold til verdigrunnlaget og barnesynet i satsningen, og at kompetansen om temaer som omsorgssvikt, vold og overgrep blant barn og unge har blitt styrket de siste årene. Dette skyldes likevel ikke utrulling av kompetanseplattformen for satsningen, siden dette arbeidet ikke hadde kommet i gang på undersøkelsestidspunktet.

Erfaringer med resultatmålene i form av tiltak i bydelen

Satsingens resultatmål har i ulik grad blitt oppfylt. I denne sammenheng vil det si ønskede tiltak implementert i bydelene, som for eksempel Barnevernøvelser. Det kan bety at det er hensiktsmessig for bydelene å utvikle en slags miks av ulike tiltak som samlet dekker det man lokalt vurderer som mest relevant og hensiktsmessig for egen bydel. En utfordring som knyttet til flere av disse tiltakene, er at de oppfattes ute i tjenestene som kostnadskrevende. Å finne rom og mulighet i hardt pressede tjenester til å prioritere langsiktig forebyggende arbeid opp mot akuttsakene blir av ansatte og ledere rapportert som svært utfordrende.

Medvirkning (resultatmål 1): I noen bydeler legges det ned betydelig innsats i å finne fram til medvirkningsformer som fungerer innenfor tilgjengelige ressurser og organisering av tjenestene, men innsatsen varierer mellom bydelene. Ulike modeller for medvirkning har blitt prøvd ut og utviklet lokalt, slik som brukerforum, tilbakemelding via digitale plattformer, og utprøvning av egne barnevernsproffer i bydelen. Likevel synes det å være behov for at man innad i tjenestene finner fram til metoder for å videreføre kunnskap om hvordan dette samarbeidet bidrar til tjenesteutvikling. Erfaringene fra ansatte og ledere i bydelene tyder på at arbeid med barnevernsproffer er krevende. Det gjelder i medvirkningsprosessen i seg selv, men også i form av å følge opp konkrete forslag til endringer. Medvirkning i form av anonyme, digitale tilbakemeldinger ut fra enkeltsaker er en mindre ressurs- og kostnadskrevende metode, men også denne krever ressurser knyttet til å utvikle og iverksette eventuelle endringer, ifølge informantene.

Barnevernstjenestens utadrettede virksomhet og tilstedeværelse på barn og unges arenaer (barnehage, skole og fritidstilbud) (resultatmål 2): Rundt en tredjedel av tiltakene innrapportert til oss under evalueringen faller inn under dette resultatmålet. Barnevernøvelser rettet til barn mellom 4-5 år er utprøvd i to motorbydeler, men tiltaket er mer utbredt i skolene enn i barnehagene. Syv av bydelene har rapportert at de har barnevernøvelser i skolen, men øvelsene er ikke nødvendigvis gjennomført i regi av bydelen som et barnehjernevernstiltak. Variasjonen i hvordan barnevernsøvelsene gjennomføres er stor. Vi har ikke grunnlag for å si at dette i seg selv gir disse barna et bedre muligheter for å sette grenser eller snakke om det som er vanskelig, men det er muligens med på å gi en økt bevissthet. Noen steder er det etablert direkte koblinger fra barnehagen til enkeltansatte i barnevernet, nettopp for å bygge ned terskelen for at ansatte kan ta kontakt. Likevel refererer ansatte og ledere til at det er vanskelig å balansere tidsbruk på ulike oppgaver opp mot hverandre.

Barnevernsøvelser (resultatmål 3): Ni av bydelene rapportert at det er gjennomført barnevernøvelser rettet til barnehageansatte.En utfordring er at hva Barnevernsøvelser skal være, ikke har vært definert og kunne med fordel vært skriftliggjort av byrådsavdelingen til bydelen. Byrådsavdelingens utprøving av tiltaket i samarbeide med motorbydel Frogner og barnevernstjenesten der har hatt dette utgangspunktet: «Kompetanseutvikling og trening for ansatte i barnehagene i oppdage og melde fra om omsorgssvikt, vold eller overgrep for å styrke de ansattes forståelse for å se og handle, samt å bedre samhandlingen mellom barnehageansatte og ansatte i barnevernet». Selv om det er stor variasjon i Barnevernsøvelser i bydelene, viser fellestrekket seg å være samarbeidsmøter arrangert av barnevernsansatt for barnehageansatte med utgangpunkt i informasjon om barnevernet. Inkludert i dette er informasjon om saksgang, drøfting av case fra barnevernspraksis som gir de ansatte et innblikk i hva de bør se etter hos barn, når og hvordan de bør melde til barnevernet. Det som skiller bydelene, er hvordan arbeidet er organisert.

Barnevernøvelser rettet til de ansatte i barnehagene innfrir resultatmålet om forventede aktivitet til bydelen. Et resultat av barnevernøvelser er tettere samarbeid mellom tjenestene. Enkelte steder ser vi at det er etablert faste kontaktpersoner i barnevernet for barnehagene. Informantene viser til at antallet meldte saker går opp i etterkant av barnevernsøvelser. I barnevernstjenestene refererer informantene til tidsbruk på dette tiltaket som en avgjørende begrensing for hyppigheten av øvelsene og utbredelsen av dette tiltaket i barnehagene. Det gjelder de kommunale så vel som private barnehagene. Av kapasitetsgrunner har barnevernet så langt rettet mest oppmerksomhet mot samarbeidet med de kommunale barnehagene.

Tjenestenes tilstedeværelse på familiens arenaer (resultatmål 4): Som del av implementeringen har man i to av motorbydelene gjort forsøk med arbeidsformer der ansatte i tjeneste møter foreldre direkte. Eksempler på dette er Åpen dør (Bydel Nordre Aker) og Tverrfaglige møter (Bydel Østensjø). Erfaringene fra ansatte i bydelsadministrasjonen er at det har vært vanskelig å markedsføre disse ordningene overfor foreldrene, og at det er relativt ressurskrevende arbeidsformer i forhold til den oppslutningen de så langt har hatt. Etter rundt to års utprøvning mener de ansatte at ordningene ikke har truffet særlig mange av foreldrene. Mens intensjonen var at tjenestene skulle møte familiene på deres arena, synes tiltakene mer å fremstå som en "tilleggsarena" utenom barnehagen og utenfor de allerede etablerte arenaene.

Tjenestens arbeid med basis i verdigrunnlaget og barnesynet Barnehjernevernet bygger på (resultatmål 5): I kartleggingen av bydelens virksomhet knyttes 35 prosent av tiltakene eksplisitt til målet om at barn og unge skal være reelle samarbeidspartnere i utviklingen av tjeneste­tilbudene. På spørsmålet til ansatte i tjenestene om de inkluderer barn og unge i beslutninger som angår dem er det liten forskjellen på tvers av tjenestene (79-86 prosent). Det er de ansatte i barnehagene som oftest svarer at de i stor eller svært stor grad deler erfaringer fra eget liv (64 prosent i barnehager, versus 29 prosent i barnevernet og 16 prosent i helsestasjonene). Rundt 80 prosent av de ansatte svarer at de i stor grad viser følelser i møte med barn og unge i sitt arbeid, men på dette spørsmålet er det er store forskjeller mellom tjenestene. Hele 94 prosent av barnehageansatte, og 70 prosent av ansatte i helsetjenester for barn og unge sier at de viser følelser, mens det er vesentlig færre av de ansatte i barnevernet, 55 prosent, som rapporterer det samme. På spørsmål til ansatte om viktigheten av å møte barn med kjærlighet kontra objektivitet, ligger vekten ikke overraskende på kjærlighet. Men også her er det betydelige forskjeller i skåren for objektivitet-kjærlighet på tvers av tjenestene. Gjennomsnittet er høyest for ansatte i barnehager (7,7) og lavest for ansatte i barnevern (6,4), mens ansatte i helsetjenester ligger i mellom (6,7).

Systematisering av erfaringene fra bydelene for videre kunnskapsgrunnlag: I noen av bydelene er det etablert ordninger med jevnlige brukerundersøkelser og systemer for å måle brukerfornøydhet. I en av bydelen gjennomførte man kvalitativt orienterte brukerundersøkelser blant foreldre og barn for å utvikle sin egen profil i Barnehjernevernet.Vi er ikke kjent med at bydelene systematiserer kunnskap fra dette arbeid, eksempelvis som grunnlag for å etablere kunnskapsbanker eller eksempelsamlinger for videreutvikling av tiltak i andre bydeler. Kunnskapen om hva som funger bra og mindre bra ser ut til å først og fremst eksistere i den enkelte bydelsadministrasjon og i fagmiljøene lokalt. Den mest konkrete innsatsen i retning av å systematisere felles læring er det samarbeidet som er etablert gjennom Barnehjernevernets utviklingsgruppe, der de lokale ressurspersonene møtes sporadisk til erfaringsutveksling og kunnskapsdeling.

Hva kan forklare funnene? Bydelene har lagt ned stor innsats i å finne passende form på sitt arbeid og sin profil av Barnehjernevernet. Forklaringsfaktorer som kan ha hatt betydning for å nå de mer langsiktige målene nedfelt i satsningsstrategien synes å være: stor frihet til tiltaksutvikling, utvikling av gode samhandlingsstrukturer, synergieffekter av at barnesyn og verdier kommer fra mange ulike hold.

Læringspunkter fra av implementeringen av Barnehjernevernet: Det ble innledningsvis rapportert om tilstedeværelse av opplevelsen av at satsningen ble "tredd nedover" bydelene i den første fasen: Dette ser ut til å ha avtatt etter hvert. Det at man i bydelene har opplevd en frihet til å organisere og tilpasse satsningen lokalt i egen organisasjon ser ut til å ha vært en suksess.