Sammendrag

1 Rapportens tema og problemstillinger

Denne rapporten handler om permitteringsordninger i Finland, Danmark, Sverige, Tyskland, Østerrike, Belgia, Storbritannia og Norge. Permitteringsordninger har to avgjørende fellesnevnere. For det første tillater de arbeidsgiver å midlertidig løse seg fra lønnsplikten, enten helt eller delvis, uten at arbeidsforholdet må bringes til opphør. For det andre sikres arbeidstakerne en viss inntekt i permitteringsperioden, enten gjennom statlige trygdeordninger eller gjennom bidragsbaserte fondsløsninger. Permitteringer gjør bedriftene i stand til raskt å kutte lønnskostnader ved økonomiske nedturer og raskt skalere opp produksjonen i møte med stigende etterspørsel. Sånn sett bidrar permitteringsordninger til reduserte ned- og oppbemanningskostnader. Permitteringsordninger inneholder derfor et element av risikofordeling mellom partene som finansierer ordningene, og de har en overveltningsfunksjon hvor den enkelte arbeidsgivers kostnader veltes over på fellesskapet. En rekke land har utviklet til dels ulike systemer for permitteringer. Det er disse forskjellene vi forsøker å avdekke her.

Problemstillingene i rapporten er som følger:

Vi er opptatt av hvordan permitteringsordningene i landene er organisert og finansiert, og undersøker:

• Hvilken rolle har myndigheter og arbeidslivets parter i permitteringsordningene?
• Hvordan fordeles de økonomiske byrdene mellom arbeidsgiver, arbeidstaker og offentlige myndigheter (eller andre kollektive parter)?

Videre er vi opptatt av forhold som virker inn på når og hvordan virksomhetene i landene kan bruke permitteringsordningene:

• Hvordan er adgangen til å gjennomføre hel eller delvis permittering regulert og utformet?
• Finnes det regler for varighet og tilbakekallelse til jobb, og hvordan er de eventuelt utformet?
• Finnes det regler for hvilke vilkår som gjelder for å benytte permittering, og hvordan er disse utformet?
• Finnes det muligheter og (eventuelle) krav til bedrifter eller permitterte ved permittering, for eksempel når det gjelder kvalifisering og opplæring?
• Hvordan er arbeidstakernes oppsigelsesvern mens de er permittert, og hvor sterkt er arbeidstakerne bundet av arbeidsavtalen i løpet av permitteringsperioden?
• Hvordan er arbeidstakernes oppsigelsesvern etter at de har vært permittert? Påvirkes arbeidsgivernes muligheter til å si opp ansatte i etterkant?

Endelig settes permitteringsordningene i sammenheng med utformingen av stillingsvernet, midlertidige ansettelser og innleieadgang i landene, og vi spør:

• Er det klare sammenhenger mellom ulike sider ved stillingsvernets styrke og måten permitteringsordningene i de utvalgte landene er utformet på?

I sammendraget presenterer vi punktvis hovedfunn i rapporten. For nærmere detaljer omkring disse og andre funn samt forklaringer viser vi til de enkelte kapitler i rapporten.

2 Permitteringsordninger – analytiske perspektiver og tidligere forskning

I kapittel 2 diskuteres det hvorfor arbeidsgivere i noen situasjoner bruker permitteringer istedenfor oppsigelser, og hvilke andre alternative kilder til fleksibilitet de kan benytte seg av. I utgangspunktet brukes permitteringer 1) for å raskt kunne kutte lønnskostnader, 2) for å beholde bedriftsintern kompetanse, og 3) for å unngå senere rekrutteringskostnader i situasjoner hvor virksomheten vet den reduserte etterspørselen er midlertidig. Virksomheter kan i noen tilfeller også eller istedenfor benytte seg av intern numerisk eller funksjonell fleksibilitet heller enn permitteringer, og det kan tenkes at innleie eller midlertidige stillinger kan være alternativer til permitteringer.

I kapitlet går vi kort gjennom forskning som tar for seg hvilken effekt permitteringsordninger har på arbeidsmarkedet i ulike land. Overordnet viser studiene at permitteringsordninger bidro til å redde jobber under finanskrisen, samtidig som ordningene kan ha bidratt til å redusere jobbveksten i etterkant av finanskrisen og kan ha hatt noen dødvektseffekter. Studiene som er gjennomført, undersøker i liten grad betydningen av forskjeller i måten permitteringsordningene er organisert, lengden på permitteringene, eller om de permitterte permitteres helt eller delvis. Isteden benytter de komparative studiene i stor grad antall permitterte som mål på omfang i det enkelte land, selv om en stor andel er helt permittert i noen land, mens en stor andel er delvis permittert i andre. Virkningen i antall timeverk som er redusert, er i slike tilfeller ganske ulik.

Endelig ser vi på sentrale trekk ved den norske permitteringsordningen. Vi peker på at arbeidsgivere, arbeidstakere og staten sammen bidrar til å dekke kostnadene ved ordningen her til lands. Arbeidsgivernes kostnader kommer i starten av permitteringsperioden (per i dag de to første ukene) samt i uke 31 dersom permitteringene forlenges ytterligere. Det er åpning for både hele og delvise permitteringer, og de delvise permitteringene kan være rullerende, noe som innebærer en form for arbeidsdeling. Når arbeidsgiverkostnader kommer tidlig i permitteringsforløpet, er det imidlertid relativt sett billigere med lange permitteringer fordelt på få personer.

3 Permitteringsordninger i utvalgte land

I kapittel 3 tar vi for oss permitteringsordninger i de andre landene vi har sett nærmere på. I redegjørelsene er vi opptatt av å få fram vesensforskjeller i måten permitteringsordningene er innrettet på, spesielt med hensyn til byrdefordelingen mellom det offentlige, arbeidsgivere og arbeidstakere. Derfor vektlegger vi hvilke vilkår som stilles for iverksettelse av permitteringer, hvor omfattende og hvor varige permitteringer kan være, og hvordan permitteringer finansieres. Vi beskriver også om permittering påvirker senere trygderettigheter. Til slutt viser vi hvor mye ordningene brukes.

Gjennomgangen i kapittel 3 viser at Finland har en permitteringsordning med trekk som likner sterkt på den norske. Samtidig er den billigere for arbeidsgivere, og permitteringene kan vare lenge. Videre har de en etablert ordning som kan brukes også i tilfeller som ikke er særlig midlertidige (permittering inntil videre), og som dermed innebærer at deler av ordningen ikke minner mye om en permitteringsordning. Sverige har ikke hatt en permitteringsordning i nyere tid. Under finanskrisen medførte dette store utfordringer for svensk industri, og det ble etablert kollektive avtaler mellom partene i industrien, hvor lokale parter kunne tegne egne avtaler om korttidsarbeid. Det ligger for tiden en Lagrådsremiss (2013) i den svenske riksdagen, slik at det kan innføres en krisepermitteringsordning gitt en midlertidig økonomisk nedgangskonjunktur på linje med finanskrisen. Ordningen er dermed antagelig av svært begrenset praktisk betydning. Både den nasjonale ordningen og den kollektive ordningen i industrien i Sverige bygger på redusert arbeidstid, ikke fulle permitteringer. Også i Danmark, Tyskland og Østerrike er permitteringsordningene innrettet slik at de krever eller legger opp til redusert arbeidstid og arbeidsdeling.

Den mulige lengden på permitteringene og arbeidsgivers kostnader ved dem varierer i stor grad. I utgangspunktet er begrensningene på lengden på (fulle) permitteringer størst i Belgia og minst i Finland. Fulle permitteringer er samtidig relativt sett billigere i Belgia enn i Norge, men det er forutsatt at de er kortvarige. Dersom behovet viser seg å vedvare, sørger lønnspliktens hyppige gjeninntreden for at fulle permitteringer blir relativt dyrere på mellomlang og lengre sikt.

4 Permitteringsordninger på tvers

I kapittel 4 sammenlignes og diskuteres enkelte trekk ved permitteringsordningene i de utvalgte landene. En av de største forskjellene mellom de ulike landenes permitteringsordninger er i hvilken grad ordningene legger opp til en byrdefordeling mellom arbeidstakerne i hver enkelt bedrift, eller tvert imot legger opp til en konsentrasjon av fordelingsbyrden på relativt sett færre arbeidstakere. Norge er et klart eksempel på sistnevnte. I de fleste landene vi har undersøkt, er kravet til minste arbeidstidsreduksjon vesentlig lavere, noe som muliggjør en helt annen byrdefordeling mellom arbeidstakerne.

Måten arbeidsgivers finansieringskostnader er organisert på, kan også spille en rolle. I Norge og Danmark knytter arbeidsgiverkostnadene ved permitteringer seg til hvert enkelt arbeidsforhold som settes i bero – enten dette skjer helt eller delvis. Arbeidsgiver betaler i begge land kostnadene i starten av permitteringsforløpet og på nytt dersom permitteringene skal forlenges. Dette innebærer at arbeidsgiver har en sterk kortsiktig interesse av å konsentrere den samlede arbeidstidsreduksjonen om så få arbeidstakere som mulig. I Danmark motvirkes dette av krav om arbeidsdeling. I Tyskland og Østerrike knytter arbeidsgivers permitteringskostnader seg til timeverket. Fra et kostnadsperspektiv er ordningene nøytrale med hensyn til hvor mange arbeidstakere som omfattes av permitteringene, men i Tyskland stilles det krav til at permitteringen må omfatte minst hver tredje arbeidstaker. En annen side ved disse finansieringsforskjellene er at den fortløpende innbetalingen som finner sted i de tyske og østerrikske ordningene, gir arbeidsgiver et sterkt insentiv for å fortløpende vurdere om hver permittering er formålstjenlig. I disse landene koster det penger å utsette en oppsigelse (lønnsplikt ut oppsigelsesfristen, sluttvederlag mv.) ved hjelp av permitteringer – i Norge er det gratis så snart arbeidsgiverperioden er overstått. Dette kan bidra til at permitteringenes omfang ikke nødvendigvis fullt ut reflekterer virksomhetenes oppdaterte vurdering av behovet for varige tilpasninger.

Det finnes også andre måter å legge til rette for arbeidsdeling på. Den belgiske permitteringsordningen gjør dette i stor grad, selv om det i utgangspunktet er kostnadsfritt for arbeidsgiver å gjennomføre en permittering. Derfor er nettopp reglene om maksimal varighet svært vesentlige i Belgia, og her er det gjennomført en sterk differensiering etter hvordan permitteringsbyrden fordeles mellom arbeidstakerne. Etter det belgiske regelverket er det ikke mulig å gjennomføre en varig og full permittering. Ved fulle permitteringer vil lønnsplikten gjeninntre hver femte uke. Dette bidrar til å understøtte arbeidsdeling ved varige aktivitetsfall. Dersom reduksjonen i arbeidskraftsbehovet organiseres gjennom arbeidsdeling, vil permitteringen derimot kunne gjennomføres helt kostnadsfritt i inntil et år.

Alt annet likt vil en permitteringsordning som innbyr til sterk arbeidsdeling, nødvendigvis føre til at vesentlig flere arbeidstakere omfattes av ordningen, enn permitteringsordninger som innbyr til en sterk konsentrasjon av fordelingskostnader på et så lite antall hoder som mulig.

En annen vesentlig forskjell mellom de ulike permitteringsordningene er at de i ulik grad stiller krav om at partene skal komme til enighet lokalt om omfanget og innretningen på permitteringene. I flere land må arbeidsgiver og arbeidstakere komme til enighet om iverksettelse av permitteringer (Sverige, Belgia, Danmark, Tyskland, Østerrike). De strengeste kravene oppstilles i Østerrike, hvor permitteringer ikke kan iverksettes uten at det foreligger en lokal særavtale. Alle de mest sentrale sidene ved permitteringene må behandles i avtalen, derunder hvor mange arbeidstakere som omfattes, og i hvilket omfang. I Tyskland forutsettes det at arbeidsgiver kommer til enighet med de såkalte bedriftsrådene, som dels opererer uavhengig av fagforeningene sentralt, og som alle bedrifter med mer enn 50 ansatte er lovpålagt å ha. I Norge og Finland er det tilstrekkelig at fagforeninger konsulteres. Sett fra et arbeidstakerperspektiv bidrar arbeidsdelingsordninger til å fordele arbeidstakernes bidrag til arbeidstidsreduksjonen på flere personer, og det er mulig at fagforeningers formelt større påvirkning på dette i andre land har vært med å bidra til at ordningene i stor grad dreier seg om delvise permitteringer heller enn fulltid.

Det ble iverksatt en rekke tiltak for å styrke opplæringsaktivitet i permitteringsperioden i forbindelse med finanskrisen. Dette fant sted gjennom reduksjoner i arbeidsgivers permitteringskostnader og ved å tilby direkte støtte til omskoleringstilbud. Uavhengig av hvordan permitteringsordningene er innrettet, er det tydelig at iverksettelse av opplæring i forbindelse med permitteringer har vist seg krevende. Svært få av de permitterte har deltatt på opplæring under permittering, dette gjelder de fleste landene vi ser på.

Permittering har ulik innvirkning på stillingsvernet i landene vi har beskrevet. I Finland og Danmark reduseres den permittertes oppsigelsestid i tråd med det som er tilfelle i Norge. Mens den permitterte kan arbeide for en annen arbeidsgiver under permitteringen, og si opp uten oppsigelsestid i Finland, kan arbeidstakere si opp på dagen dersom de får en jobb med lengre arbeidstid i Danmark. I Belgia og Østerrike påvirker permitteringer arbeidsgivers muligheter til å si opp ansatte som er permittert, da de i utgangspunktet ikke kan gå til oppsigelser i permitteringsperioden, mens det ikke er mulig for arbeidsgiver i Tyskland med nyansettelser på områder hvor det benyttes permitteringer.

5 Stillingsvern og sammenhengen mellom stillingsvern og
permitteringsordninger

Det gjennomgående perspektivet innen permitteringsforskningen ser ut til å være at permitteringsatferd hovedsakelig betinges av arbeidsgivers kostnader ved nedbemanninger og de potensielle besparelsene permitteringsadgangen gir. Selv om oppsigelseskostnader påvirkes av oppsigelsesvernet for fast ansatte, vil stillingsvernets innretning i utilstrekkelig grad gi et bilde av de reelle kostnadene knyttet til avslutningen av arbeidsforhold. Permitteringsordninger kan være med på å balansere et gjennomgående sterkt stillingsvern med et behov for midlertidige tilpasninger i næringer preget av et sterkt innslag av bedriftsspesifikk human kapital.

Det er gjort forsøk på å knytte permitteringsbruk til innretningen på oppsigelsesvernet gjennom makro-komparative studier. Studiene tar ikke hensyn til at permitteringsinstitutter i ulik grad legger opp til hele permitteringer, og fokuset på antallet arbeidstakere som omfattes – heller enn det samlede timeverket, bidrar til at disse studiene er av begrenset verdi. Når vi tar utgangspunkt i de formelle trekkene ved det danske og det belgiske oppsigelsesregelverket, kommer vi heller ikke til en umiddelbar forklaring på hvorfor belgiske arbeidsgivere benytter seg av permitteringer i langt større utstrekning enn sine danske motstykker. Her må andre forklaringsfaktorer trekkes inn, blant annet innretningen på selve permitteringsordningene.

Studier av permitteringsordninger tar gjennomgående utgangspunkt i at disse understøtter en form for intern framfor ekstern numerisk fleksibilitet. Dette vil si at arbeidsgiverne heller tilpasser seg økonomiske svingninger gjennom reduksjoner i gjennomsnittlig arbeidstid enn gjennom antallet løpende arbeidsforhold. Samtlige permitteringsordninger understøtter en slik tilpasning, men der enkelte ordninger legger opp til relativt små reduksjoner i hver enkelt arbeidstakers arbeidstid, legger andre opp til svært vesentlige arbeidstidsreduksjoner blant de permitterte. Fulltidspermitteringer betyr at den permitterte holdes borte fra arbeidsplassen, noe som vil kunne redusere det human kapital-bevarende aspektet ved permitteringsordningen, spesielt når fulltidspermitteringer kobles med lang varighet.

Nettopp det at permitteringer i seg selv kan ses på som et utslag av virksomhetenes behov for å bevare tilegnet human kapital, trekker også i retning av at innleie kun i begrenset grad vil kunne fungere som en substitutt for permitteringer. Etter dagens norske regelverk kan arbeidsgivere og fagforeninger inngå avtale om å tilsidesette lovens begrensninger på omfanget av innleie. Det borger for at omfanget av innleie per i dag reflekterer de lokale partenes avveining mellom behovet for ekstern numerisk fleksibilitet og egenproduksjon. Nordiske virksomheter operer i høyst ulike institusjonelle kontekster med hensyn til oppsigelsesadgang, innleieadgang mv. Like fullt er human kapital-aspektet veldig høyt på agendaen når nordiske virksomheter opplever krisetider. I Sverige – hvor adgangen til å inngå midlertidige arbeidsavtaler og innleieadgangen må sies å være svært lempelig regulert – innebar finanskrisen krav om innføring av en permitteringsordning. Bakgrunnen er simpelthen at arbeidsgivere ble nødt til å gå til oppsigelse av arbeidstakere med nødvendig bedriftsspesifikk kompetanse.

6 Avslutning

I kapittel 6 oppsummeres og avsluttes rapporten.