Tredelt skift og turnus – evaluering av bestemmelsen om omregnet tid

Problemstillinger

I 2009 vedtok Stortinget en ny bestemmelse om arbeidstid for de som arbeider tredelt turnus (arbeidsmiljøloven § 10-4 sjette ledd). Bestemmelsen skulle bidra til at arbeidstakere som jobbet tredelt turnus fikk redusert ukentlig arbeidstid ut fra belastningen i turnusordningene. Denne rapporten evaluerer lovendringen. Vi ser på hva som har skjedd i de delene av arbeidslivet som ikke hadde en tilsvarende tariffestet ordning før lovbestemmelsen trådte i kraft. Rapporten tar for seg på følgende hovedspørsmål:

• Bruk av ordningen. Er bestemmelsen tatt i bruk? I så fall i hvilket omfang, i hvilke bransjer og for hvilke arbeidstakere?
• Likestillingsvirkninger. Har flere kvinner i tredelt turnus fått redusert arbeidstid til under 35,5 timer og hvor stor er denne reduksjonen? Har tilpasninger til lovendringen ført til at turnusene har blitt dårligere, i form av lange nattevakter, kort hviletid og ubiologiske springskift (at en for eksempel går fra nattevakt til kveldsvakt)?
• Betydning for bruk av deltid. I det regjeringsoppnevnte Skift/turnusutvalget ble det påpekt at dersom flere ønsker å arbeide på ubekvemme tidspunkt, så vil det kunne redusere andelen ufrivillig deltid. Har bestemmelsen hatt en slik virkning?
• Administrative konsekvenser. Hvordan håndteres bestemmelsen administrativt? Er den mer komplisert og ressurskrevende å håndtere enn de andre bestemmelsene?

Data og metode

Det finnes ingen gode datakilder over hvem som arbeider tredelt turnus. Både for å kunne beregne omfang og for å kunne finne aktuelle informanter har vi derfor benyttet en trinnvis tilnærming. Kartlegginger som ble gjort i forbindelse med Skift/turnusutvalget, i tillegg til innledende samtaler med organisasjoner på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, peker i retning av at flertallet av arbeidstakere som omfattes av den aktuelle bestemmelsen jobber innenfor enkelte bransjer/sektorer. Blant disse er det helseforetakene som har det klart største omfanget. Vi har derfor valgt en metodisk tilnærming hvor hovedvekten av datainnsamlingen skjer i de deler av arbeidslivet hvor omfanget av arbeidstakere som er omfattet av arbeidsmiljøloven § 10-4, sjette ledd er størst. Vi har gjort dette i form av en metodisk trakt.

Trinn 1: Analyser av Levekårsundersøkelsene, registerstatistikk og intervjuer med arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Vi så først på hvor mange og hvem som arbeider tredelt turnus ved hjelp av statistikk fra a-ordningen. Deretter brukte vi Levekårsundersøkelsene for å anslå hvor mange med skift/turnus som har en plassering av arbeidstiden som peker i retning av at de omfattes av bestemmelsene om omregnet tid. Basert på disse analysene og foreliggende kunnskap om hvor i arbeidslivet denne bestemmelsen anvendes, tok vi kontakt med arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner med medlemmer innenfor bransjer som arbeider skift/turnus.

Trinn 2: Kvantitativ kartlegging av virksomheter. Vi vet at omfanget av bruken av bestemmelsen er størst innenfor helseforetakene. Vi har innhentet data fra personalsystemene i tre sykehus for å kunne estimere bruken av ordningen, det vil si hvor mange som omfattes av bestemmelsen og hvor mye arbeidstiden reduseres med. Disse dataene brukes sammen med registerdata over antall ansatte i ulike stillinger for å anslå et minimums- og maksimumsanslag av omfanget av omregnet tid i helseforetakene.

Trinn 3: Kvalitativ kartlegging av virksomheter. I tillegg til den kvantitative kartleggingen, har vi i prosjektets tredje fase gjennomført kvalitative intervjuer i en rekke virksomheter. Formålet har vært å få frem kunnskap om alle prosjektets problemstillinger, herunder å forstå hvilke mekanismer som har betydning for om bestemmelsen brukes og administrative konsekvensen av bruken. På virksomhetsnivå har vi gjennomført 42 intervju med 46 informanter. De fleste intervjuene er med ledere, tillitsvalgte eller turnusplanleggere.

Omfang av gradvis arbeidstidsreduksjon

Vi anslår at 2 prosent av alle og 14 prosent av de som jobber skift/turnus kan omfattes av bestemmelsene. Andelen er høyest i helseforetakene. Dataene bekrefter at få i kommunal sektor vil omfattes av ordningen. Andelen som har en arbeidstid som peker i retning av at de omfattes er ganske stabilt over tid.

Mange av de som omfattes av bestemmelsene arbeider altså i helseforetakene. I hovedsak er dette sykepleiere, jordmødre og ambulansepersonale. Vi anslår at mellom 11 900 og 14 900 sykepleiere og jordmødre omfattes. Et stort flertall av ambulansepersonalet omfattes, anslagsvis 2700–3000. Vi anslår også hvor mye tiden settes ned samt hva dette utgjør i årsverk. For sykepleiere og jordmødre innebærer ordningen en ukentlig reduksjon i arbeidstiden på 0,6–0,8 timer. Omregnet til årsverk, gir dette 127–255 årsverk. Et tilsvarende anslag for ambulansepersonell gir et anslag på 70–80 årsverk.

For å svare på hvorfor lovbestemmelsene om omregnet tid ikke benyttes, bruker vi informasjon fra intervjuer med turnusplanleggere, tillitsvalgte og andre informanter. For noen innbar lovendringen lite nytt. Statens tariffområde og enkelte andre virksomheter med bakgrunn fra staten, hadde allerede tariffestet lignende bestemmelser, og har fortsatt med disse. I kommunal sektor er arbeidstiden i hovedsak organisert på annen måte. I stedet for tredelt turnus, brukes ofte todelte turnuser og egne nattevakter. Det kan også forekomme at bestemmelsen feilaktig ikke brukes, for eksempel på grunn av manglende kjennskap til ordningen. Dette siste var særlig relevant den første perioden etter at bestemmelsene ble innført.

Andre virkninger av bestemmelsen

Likestilling

Datakildene viser at mange kvinner kan omfattes av bestemmelsene om omregnet tid. Kvinner utgjør et flertall av de som har en skift- eller turnusordning med 35,5 timer, og er også i flertall blant de som i tillegg har en plassering av arbeidstiden som peker i retning omregnet tid. Sett under ett har likevel menn med skift/turnus litt oftere arbeidstid som peker i retning omregnet tid enn det kvinner med skift/turnus har. Bestemmelsene treffer en betydelig andel av kvinnene i yrker og bransjer som ble trukket fram da ordningen ble innført.

Deltid

Vi finner det lite sannsynlig at lovendringen har bidratt til å redusere deltidsandelen. Bestemmelsen er lite kjent blant de ansatte og har i liten grad fått ansatte til å ønske å arbeide mer helg. I tillegg synes ikke nedtrekket i arbeidstid å veie opp for den økte belastningen.

For arbeidsgiverne kan det være argumenter for å begrense bruken av omregnet tid. Dersom nedtrekket i arbeidstid ikke kompenseres i avdelingenes budsjett, vil omregnet tid gjøre at lederne har færre ressurser til rådighet. Siden det ikke beregnes omregnet tid av ekstravakter, vil det være billigere å bruke deltidsansatte som arbeider ekstravakter enn å legge det inn i arbeidsplanen.

Administrative konsekvenser

I virksomhetene vi har intervjuet i, gjøres omregning av arbeidstiden i og av de IT-baserte turnusplanleggingsverktøyene virksomhetene benytter. Når beregningen er gjort for alle ansatte i en enhet/avdeling, vil det fremkomme hvor mange timer og vakter som må dekkes inn som følge av arbeidstidsreduksjonen. Hovedinntrykket er at de fleste ledere og turnusplanleggere i liten grad la vekt på å minimere omregnet tid. De satte opp en turnus som ivaretok andre hensyn, og reduserte det nødvendige antall timer i etterkant. Samtidig fikk vi noen eksempler på det motsatte, at i den grad det var mulig, ble det lagt turnuser som minimerte arbeidstidsreduksjonen.

En tredelt turnus vil i de fleste tilfeller kreve involvering av tillitsvalgte siden arbeidsplanen som regel vill innebære gjennomsnittsberegning og avvik fra hviletidsbestemmelsene. I mange tilfeller beskriver både ledere og tillitsvalgte at slike unntak fra arbeidsmiljøloven gjøres ved at tillitsvalgte godkjenner arbeidsplanen for hver enkelt medarbeider. Mange tillitsvalgte beskrev prosessen med godkjenning som tidkrevende dersom det var mange medarbeidere som skulle kontrolleres. Flere av de tillitsvalgte beskrev også at kontroller av omregnet tid kunne være spesielt komplisert og tidkrevende. Flere av de tillitsvalgte sa at de var nødt til å stole på at planleggingssystemet regnet riktig.

Praktiske og administrative problem ledere, tillitsvalgte og turnusplanleggere opplever rundt omregnet tid, knytter seg i stor grad til håndteringen av bestemmelsen i virksomhetens digitale planleggingsverktøy. Mens verktøyene er delvis automatiserte og regner ut omfanget av omregnet tid, mangler de funksjonalitet for å automatisk ta høyde for mer detaljerte vilkår i bestemmelsen. Planleggere må derfor selv passe på om kriterier om mengdekravet for arbeidstid utenfor natt eller søndagsarbeid er oppfylt, og ta stilling til hvorvidt ansatte kvalifiserer til omregnet tid.

Noen informanter på virksomhetsnivå synes det er vanskelig å få oversikt over hvilken arbeidstid som gir reduksjon, og hvilken arbeidstid man skal regne ned fra for de som skal ha omregnet tid. Dette utgjør imidlertid ikke noe stort praktisk problem, siden de fleste planleggingsverktøyene har automatiske utregninger for omfanget av omregnet tid. Ved virksomheter der omregningen gjøres manuelt kan likevel feiltolking av bestemmelsen føre til at omregnet tid blir feil. For den nedre grensen av omfanget av omregnet tid, der bestemmelsen resulterer i 33,6 timer gjennomsnittlig arbeidsuke, inneholder de fleste planleggingsverktøy ingen absolutt stopp, men gir et varsel. Flere informanter etterspør en tydeligere funksjon i planleggingsverktøyet som hindrer virksomheten i å planlegge turnuser med avkortninger som resulterer i ukentlig arbeidstid på under 33,6 timer.

Informantene forteller at vaktbytter utenfor plan ikke påvirker omregnet tid. Vaktbytter og ferieavvikling kan utgjøre et praktisk og administrativt problem i praktiseringen av bestemmelsen dersom ansatte ligger nær grensen for å falle innenfor eller utenfor. De praktiske problemene med å håndtere bestemmelsen er først og fremst knyttet til bruken av planleggingsverktøy, og var størst i den første perioden etter at bestemmelsen ble innført.

Samlet vurdering

Kartleggingen av bruk av omregnet tid har vist at bestemmelsen i hovedsak har hatt betydning for de som arbeider tredelt turnus, en arbeidstidsordning som en først og fremst finner i helseforetakene. Samlet sett finner vi at de beregningene som Arbeids- og inkluderingsdepartementet gjorde i lovforarbeidet har truffet godt Analysene av turnusordninger i sykehusene viser at de fleste har lav reduksjon av ukentlig arbeidstid på mellom 0,6 og 0,8 timer. Vi finner i liten grad dekning for at virksomheter har endret arbeidstidsordninger fra tredelt turnus til todelt turnus og rene nattevakter for å unngå bestemmelsen.

Datamaterialet tyder på at bestemmelsen har bidratt til større grad av likestilling mellom menn og kvinner ved at det først og fremst er innen den kvinnedominerte delen av arbeidslivet at lovendringen har ført til redusert arbeidstid. En delbegrunnelse for lovendringen var å redusere opplevelsen av at reguleringen av ukentlig arbeidstid var indirekte diskriminerende. Vi finner at dette inntrykket fremdeles eksisterer hos flere av informantene. Lovendringen synes ikke å ha ført til at færre jobber ufrivillig deltid.

Enkelte turnusplanleggere opplever det utfordrende å avgjøre hvilke arbeidstakere som skal omfattes av bestemmelsen, og omregnet tid er også en kompliserende faktor i turnusplanleggingen. Den er likevel håndterlig for ledere og turnusplanleggere som kjenner bestemmelsen og har de nødvendige verktøyene for å beregne hvor mye arbeidstiden skal reduseres.

En utfordring er at budsjettene ikke nødvendigvis tar høyde for omregnet tid, slik at det er vanskelig å finne tilstrekkelig ressurser til å erstatte timer som forsvinner som følge av denne. Dette kan være en motivasjon for å unngå omregnet tid i størst mulig grad.

Det er enkelte sider ved dagens bestemmelse hvor behov for justeringer kan diskuteres. Det ene gjelder om rene nattevaktstillinger bør omfattes. Dette vil i så fall gjøre at bestemmelsen om omregnet tid berører flere bransjer enn i dag. Videre kan det diskuteres om det ikke er antall søndager en ansatt jobber som skal være avgjørende for bestemmelsens virkeområde, men antall timer i søndagsdøgnet. Det vil være mer i tråd med bestemmelsens utforming forøvrig.

Ved vurderingen av om turnusarbeid er «sammenlignbart» etter trappetrinnsmodellen, har antall vaktskifter og hviletidens lengde betydning. Dette har den ikke i bestemmelsen om omregnet tid, og det kan argumenteres for at det gir dårlig samsvar mellom disse bestemmelsene. Samtidig vil inkludering av disse kriteriene øke kompleksiteten ved bestemmelsen.