Sammendrag

Norge har en stor offentlig sektor med en omfattende produksjon av velferdstjenester til befolkningen. I denne rapporten viser vi at ideelle og kommersielle leverandører spiller en sentral rolle i velferdspolitikken i Norge og i våre naboland Danmark og Sverige. Hvilken rolle disse private leverandørene bør spille i velferdsstaten, er et økende politisk konflikttema som i stor grad følger den tradisjonelle høyre-venstre-aksen i politikken. De politiske skillelinjene berører om private skal utføre offentlige velferdstjenester, om ideelle leverandører alene skal være en samarbeidspartner for det offentlige og, ikke minst, hvordan et slikt marked skal styres. Vår ambisjon med denne rapporten er å etablere et bredt kunnskapsgrunnlag for politikkutforming. Derfor har vi lagt vekt på å gi en oppdatert oversikt over kunnskapsstatus, analysere utviklingstrekk, de økonomiske virkningene av private leveranser, holdningsmessige endringer og rammene for politisk styring av markedsløsninger. Følgende tema er analysert:

Endringer i omfanget av og balansen mellom offentlige og private leverandører.

Forskjeller mellom private og offentlige aktørers lønns- og arbeidsvilkår og de økonomiske virkningene av privat tjenesteproduksjon.

De politiske konfliktlinjene i synet på den private velferden.

Mulige politiske styringsstrategier for private velferdsløsninger.

Resultatene viser at det har vært relativt kraftig vekst blant de kommersielle leverandørene innen alle tjenestetypene vi har sett på. Det gjelder for eksempel sykehjem, barnehager, hjemmehjelp og barnevern. Samtidig har antall ideelle og kommunale årsverk enten stagnert svakt, holdt seg stabilt eller vokst svakt innen tjenestetypene vi ser på, noe som har medført at de kommersielle har økt markedsandelene sine innen alle tjenestetypene utenom renovasjon. Videre har vi sett på hva som kjennetegner økonomien i private tjenestetilbud innenfor omsorgsektoren. Analysen viser at det er betydelig variasjon i lønnsomheten på tvers av ulike tjenesteområder. Av de tjenestene vi ser på, er lønnsomheten høyest i kommersielle foretak som driver barnehager. Størrelsen på profitten i kommersielle barnehager sammenliknet med ideelle barnehager og de andre tjenestetypene vi ser på, framstår som en superprofitt. I rapporten (kapittel 8) diskuteres sammenhengen mellom lønnsomhetsutvikling, konkurranseregime og tjenestenes kompleksitet mer inngående.

Evidensgrunnlaget for å konkludere i spørsmålet om virkningene av private aktører er mangelfullt. Særlig mangler det solid dokumentasjon på hvordan private velferdsløsninger virker inn på kvalitet og kostnader. Når det gjelder effektene på lønns- og arbeidsvilkår og segregering er kunnskapsgrunnlaget mer solid. Vi ser en tydelig tendens til at private velferdsløsninger bidrar til å presse ned lønns- og arbeidsvilkårene for de ansatte, og at særlig fritt brukervalg-ordninger gir økt segregering.

For å framskaffe kunnskap om de politiske konfliktlinjene i synet på den private velferden, har vi spurt kommunepolitikere og et representativt utvalg av befolkningen om deres holdninger til konkurranseutsetting, og hvordan de opplever at balansen mellom offentlige, ideelle og kommersielle tjenesteleverandører bør være. Et interessant funn er at befolkningens holdninger er endret fra 2012 til 2018, man er blitt mindre positiv. Også kommunepolitikerne ser ut til å ha blitt mer skeptiske i 2018, sammenliknet med 2013.

Offentlige myndigheter har mulighet, også innenfor EØS-avtalen, til å stille krav til tjenester som leveres, til lønns- og arbeidsvilkår og til regulering av utbytte eller liknende, for eksempel å skjerme ideelle aktører i enkeltstående anbudskonkurranser. For å vise de ulike politiske mulighetene som finnes på tiltakssiden, har vi pekt på fire hovedstrategier: 1) full egenregi, 2) skjerme ideelle, 3) sikre like lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår og 4) markedsveien for å utforme en politikk for styring av private markeder i velferdspolitikken. Vår hovedkonklusjon er at det er et betydelig behov for å utvikle politiske virkemidler hvis man ønsker sterkere politisk styring av velferdsmarkedene, herunder mulige endringer i lovverk og tariffavtaler. Det er mulig også å se for seg en miks av ulike strategier for ulike områder, der skjerming av ideelle skjer på noen tjenesteområder, mens det andre steder vil være naturlig å anta at det vil være kommersielle i tillegg. Og, ikke minst, som vi har sett historisk, vil utforming av politisk styring ikke bare være avhengig av tjenesteområde, men også avhengig av ulike politiske vurderinger av ønskeligheten av å benytte private leverandører, herunder kommersielle, i velferdspolitikken.

Se kapittel 10 for en mer utførlig oppsummering av hovedresultatene i denne rapporten.