Helt fram, på vei mot heltidskultur

I denne rapporten søker vi svar på blant annet følgende spørsmål:

• Hvordan gjennomføre involveringstiltak som bidrar til oppslutning om heltid og store stillinger?
• Hvilke arbeidstidsordninger fører til mer heltid og flere store stillinger?
• Hvordan sikre tilstrekkelig kvalifisert personell, som samtidig skaper et bærekraftig arbeidsmiljø og forbedrer tjenestekvaliteten?

Dette er den tredje og siste forskningsrapporten fra Helt fram-prosjektet, der Fafo har fulgt kommunene Drammen, Fredrikstad og Bydel Østensjø i Oslo i deres arbeid med å utvikle en heltidskultur i helse- og omsorgstjenestene. Utbredelsen og bruken av heltid og deltid varierer betydelig mellom kommuner. Disse praksisene er et resultat av lokale normer, forståelser og oppfatninger som sammen danner en distinkt organisasjonskultur. For å forstå hvor sterke slike normer og forventninger er, kan det være nyttig å se til heltidsandeler og/eller gjennomsnittlig stillingsstørrelse. Definisjon av (sterk) heltidskultur kan være når minst 80 prosent av de ansatte arbeider heltid. I tillegg kjennetegnes heltidskultur av en helhetlig arbeidsgiverpolitikk som reflekterer utformingen av stillingsutlysninger, plandokumenter og ulike arbeidsgiverpolitiske retningslinjer og et bærekraftig arbeidsmiljø.

De tre kommunene satte i 2019 ganske ambisiøse mål, både tiltaksmål, resultatmål og effektmål. Tiltakene som skal gjennomføres inkluderer blant annet gjennomføring av involveringstiltak, utprøving av nye arbeidstidsordninger, flere heltidsutlysninger og utvikling av mer robuste turnuser. Resultatmål inkluderer økt andel ansatte på heltid, økning i gjennomsnittlig stillingsstørrelse, og en reduksjon i både frivillig og ufrivillig deltid samt i bruken av vikarer. Effektmålene knytter seg til mer kvalifisert personell, et mer bærekraftig arbeidsmiljø og forbedret tjenestekvalitet.

Selv om heltidsstillinger lenge har vært et politisk mål, har ingen kommuner lykkes med å etablere en varig heltidskultur. Dette gjelder også for de tre kommunene som deltok i prosjektet, selv om de har kommet et stykke på vei. Deltidskulturen er fortsatt sterk i de norske pleie- og omsorgstjenestene, og kommuner som har forsøkt å implementere en heltidskultur, har møtt betydelig motstand fra både ledere og ansatte.

Hovedmålet med forskningsprosjektet har ikke vært å kartlegge heltidsandeler eller stillingsstørrelser, men å studere hvilke involveringstiltak som har blitt satt i verk for å bryte ned motstand og skape oppslutning rundt tiltak som kan føre til større stillinger og en sterkere heltidskultur.

Da Helt fram-prosjektet ble startet i 2020, hadde de tre kommunene klare intensjoner om å utvikle en sterk heltidskultur, og disse intensjonene er fortsatt til stede fem år senere. Hvis de satte målene for prosjektet blir nådd, vil kommunene ha utviklet en solid heltidskultur. I dag har de fortsatt en sterk deltidskultur, og bare noen få tjenestesteder har iverksatt tiltak som har ført til stillingsstørrelser som tyder på en middels sterk heltidskultur.

Involveringsarbeidet

De tre kommunene har valgt ulike tilnærminger i sitt involveringsarbeid. Fredrikstad fikk en sterk start med sine prekesjapper, men møtte utfordringer i overgangen fra mental og kunnskapsmessig involvering til forpliktende og praktisk fornyelse av bemanningsplaner og turnuser. Bydel Østensjø gjennomførte idépropeller som skapte oppmerksomhet for problematikken i de delene av tjenestene som hadde de minste stillingene. Drammens offisielle involveringstiltak nådde ikke ned til de ansatte, men en restart med nye Personas-samlinger de siste to årene har vært til hjelp i det praktisk endringsarbeid.

Helt fram har gjennomført 13 felles nettverkssamlinger med mellom 50 og 100 deltakere per samling. Deltakerne har inkludert avdelingsledere, virksomhetsledere, kommunalsjefer og direktører samt tillitsvalgte fra alle de fire forbundene, personell fra HR- og økonomiavdelinger, prosjektledere og forskere. Vi har hatt halvdags-, heldags og todagerssamlinger. Disse samlingene har hatt god oppslutning. Deltakerne har uttrykt at de har lært mye og at de har fått motivasjon til å jobbe med lokale tiltak.

Hovedfunn

Hvilke arbeidstidsordninger tas i bruk?

Kommunene har forsøkt å ta i bruk en rekke nye arbeidstidsordninger. Det vanligste har vært ulike varianter med lange vakter i helgene og hyppigere helgevakter. I løpet av det siste året har noen kommuner også startet å bruke års- og kalenderplaner, som gir de ansatte flere valgmuligheter og økt fleksibilitet. Til tross for disse initiativene, finnes det få eksempler på fullførte forsøk, og ingen har lykkes med å utvikle den ideelle kombinasjonen av års- eller kalenderplaner og optimale langvakter., slik at behovet for små deltidsstillinger og vikarer reduseres ytterligere.

En annen tilnærming som benyttes er såkalt «heling av vakter». Dette innebærer at når stillinger og stillingsandeler blir ledige, vurderes det om disse kan brukes til å gi deltidsansatte større stillinger. Dette skjer gjerne uten å endre på turnusen og er bare en form for flikking på turnusen. Heling som eneste metode kan gi enkelte ansatte større stillinger, men det er vanligvis ikke nok til å skape heltidskultur.

Hvor stor andel av stillingene lyses ut som heltidsstillinger?

For å fremme utviklingen av en heltidskultur, må kommunene etablere en utlysnings- og ansettelsespraksis som reflekterer at store og hele stillinger er normen. I spørreundersøkelsen oppga 24 av 39 politikere at de syntes det ble lyst ut for mange deltidsstillinger.

En gjennomgang av stillingsannonser viser at deltidsstillinger dominerer blant utlysningene. I tillegg utlyses et betydelig antall små helgestillinger, vikar- og ekstravaktstillinger, samt nullprosentstillinger. For sykepleiere er deltidsstillinger også vanlige, men her er heltidsstillingene i flertall. Behovet for arbeidskraft til vakter som ikke dekkes av faste ansatte er fortsatt stort.

Fortsatt mange vikarer   

Langvakter i helgene og flere stillinger der ansatte jobber annenhver helg med vanlige vaktlengder er tiltak som effektivt reduserer omfanget av vakante stillinger, og dermed også behovet for vikarer, særlig i helgene. Disse tiltakene har blitt prøvd ut i alle de tre kommunene. I løpet av det siste året har kommunene også begynt med års- og kalenderplaner. Når disse kombineres med økt grunnbemanning og analyser av fraværsmønsteret, og de to nevnte tiltakene over, vil vikarbruken kunne reduseres betydelig.

Ingen av kommunene har gjort alle disse tiltakene på ett sted. Bydel Østensjø har kommet lengst gjennom sine iverksatte tiltak med å følge grunnbemanningslæren. De to andre kommunene har kommet lengst med utprøving av tiltak for å løse helgefloken. Disse er på trappene til å innføre årsplaner, men avdelingslederne har ikke det samme økonomiske handlingsrommet som i Bydel Østensjø til å øke grunnbemanningen ved å overføre midler fra et forventet vikarbudsjett til faste stillinger.

Skal vi dømme ut fra stillingsutlysningene i de tre kommunene (jf. tabell 7.1), er vikarbehovet fortsatt stort. Intervjuer med ledere og tillitsvalgte indikerer imidlertid at vikarbruken er på vei ned. Dette gjelder først og fremst Bydel Østensjø som har kommet lengst med utviklingen av mer robuste bemanningsplaner. Vi kan også vurdere vikarbruken ut fra kostnadene som går med til dette.

Hvor mye har stillingsstørrelsene økt?

Økningen i heltidsandeler viser store variasjoner. Sju piloter har en heltidsandel på over 55 prosent, noe som er 20 prosentpoeng høyere enn landsgjennomsnittet, men fortsatt godt under målsettingen. På den annen side har fire av pilottjenestedene en heltidsandel som er under 30, og ligger med det under landsgjennomsnittet. De resterende ni har en heltidsandel som befinner seg et sted midt imellom disse ytterpunktene.

Åtte tjenesteder har en gjennomsnittlig stillingsstørrelse på over 80, med noen nærmere 90 prosent. Tjenestesteder som yter hjemmesykepleie, har overveiende de største stillingene, mens boliger til utviklingshemmede har, med noen unntak, flest små stillinger.

Resultatene som er oppnådd i pilotenhetene ligger langt unna målene som ble satt for dem. De ligger nærmere nivået som ble satt for hele tjenesteområdet i hver av kommunene. Det vil si at mange er på god vei mot målene for 2029.

Store interne heltidsvariasjoner

Det er også store variasjoner innad i kommunene, både i nivået på stillingsstørrelser og i hvordan utviklingen har vært. Noen tjenestesteder har tre ganger så høy heltidsandel som andre, og mens mange har hatt en viss økning, har enkelte stått stille eller opplevd tilbakegang. På noen tjenestesteder har økningen i heltidsandel vært større enn økningen i gjennomsnittlig stillingsstørrelse. Dette tyder på at de fortsatt har en del helgestillinger.

Arbeidsmiljøet

I spørreundersøkelsen oppgir flertallet av de ansatte at de trives godt på arbeidsplassen. En forholdvis høy andel opplever utfordringer med å kombinere arbeidstid med privatliv og fritidsaktiviteter. Videre viser undersøkelsen at arbeidstidsordninger har stor innvirkning på de ansattes fysiske og mentale belastning. Spesielt ansatte i tradisjonelle turnusordninger rapporterer som ventet større grad av slitenhet. For øvrig er det ingen ting i undersøkelsen som tilsier at arbeidet med heltidskultur har gjort flere mer slitne.

Bruker møter færre forskjellige tjenesteytere

Med større stillinger, mindre personalgrupper og redusert vikarbruk møter bruker færre tjenesteytere under forutsetning av at vikarbruken ikke går opp. 19 av 20 pilottjenestesteder har hatt en økning i både heltidsandelen og den gjennomsnittlige stillingsstørrelsen. Dette indikerer at personalgruppene har blitt mindre, og at brukerne trolig møter færre ansatte. Bruken av lange vakter har vært et viktig tiltak for å oppnå dette.

Ønsket arbeidstid

Flertallet av de spurte er tilfredse med sin nåværende stillingsprosent, men en betydelig andel ønsker seg også større stilling enn det de har i dag. Samtidig uttrykker en stor gruppe deltidsansatte et ønske om å fortsette med deltidsarbeid. Det kommer frem forklaringer på denne «ønskede deltiden» i spørreundersøkelsen. Mange peker på at de ønsker en fast deltidsstilling som gir dem fleksibilitet til å ta ekstravakter når det passer. Andre fremhever at deltidsarbeid gir dem muligheten til å ha mer fritid enn hva en fulltidsstilling tillater, mens noen mener at deltidsarbeid er mindre slitsomt enn en hel stilling. Våre data viser dessuten at mange ansatte jobber en del ekstra.

Tjenestekvalitet

De fleste ansatte føler de har nødvendig kompetanse til å utføre arbeidet, og kompetansedekningen vurderes som god på dagtid, men svakere på natt og i helger. Ansatte mener tjenestene er trygge og forutsigbare, men påpeker at en del brukere møter unødvendig mange ansatte, noe som kan påvirke kontinuiteten og kvaliteten i tjenestene.

Spørreundersøkelsen og intervjuer med ansatte viser at kun en liten andel av ansatte oppgir å ha vært en del av prosjektet. Dette tyder på lav bevisst rundt prosjektet ved pilottjenestestedene, og at endringene som har skjedd de siste årene nok har blitt oppfattet som en del av generelle forbedringstiltak i kommunen, snarere enn som spesifikke prosjektinitiativer. Ledere og tillitsvalgte har vært mer involvert i prosjektet, og mange mener at Helt fram har hatt en indirekte effekt ved å sette fokus på heltidsspørsmålet, men med begrenset praktisk gjennomføring.

Feilslått topplederforankring 

På tross av at man hadde lokale styringsgrupper og prosjektgrupper, har prosjektet manglet involverte toppledere. En del av topplederne har kunnet snakke varmt om heltidssatsingen på samlinger og i andre fora hvor de har blitt bedt om å si noe. Men det er få som har etterspurt resultater på eget initiativ og vist aktivt eierskap til prosjektet. Dermed har ikke avdelingslederne hatt så sterke incentiver ovenfra i organisasjon. Disse har heller ikke fått den støtten flere opplagt har hatt behov for når forsøkene ved tjenestedene har møtt motstand fra ansatte og tillitsvalgte, eller det har vært behov for hjelp med teknisk kompetanse til å lage gode turnuser.

Hvorfor ønsker mange ledere å beholde deltidskulturen?

Lederne vi har intervjuet står bak målsettingen om å utvikle heltidskultur. Det er derfor ikke vanlig at noen eksplisitt sier det motsatte. Samtidig er det en del ledere som ikke aktivt går inn for å redusere omfanget av deltid. Når de ikke gjør dette, har det flere forklaringer. De fleste argumentene er situasjonsbetinget. Det sjelden noen sier at et høyt omfang deltidsstillinger er å foretrekke.

Individets frihet og behov for deltidsarbeidskraft

Det er snarere slik at deltidsstillinger er viktig av hensyn til individets frihet og særskilte behov, og ut fra behovet for å få bemanningsplaner med dårlige turnuser til å gå opp. Da blir deltidsansatte god reservearbeidskraft.

Ønsker ikke motstand fra kjernearbeidskraften

De tradisjonelle turnusene er laget slik at de dekker kjernearbeidskraftens ønsker. Mange av de nye tiltakene for heltidskultur bryter med det innarbeidede mønsteret og det reduserer kjernearbeidskraftens definisjonsmakt. I enkelte tilfeller bryter tiltakene med arbeidstakerorganisasjonenes oppfatninger av hvordan arbeidet og arbeidsøktene skal fordeles. Denne motstanden er heller ikke i seg selv et argument for å opprettholde et stort omfang av deltidsstillinger, men det er en delforklaring på at ledere ikke er så aktive på den nye veien mot heltidskultur.

Kostbart med heltid når turnusen er dårlig

Økt andel heltidsansatte blir kostbart når det skal skje med den tradisjonelle turnusen som er satt opp med 7,5-timersvakter og arbeid hver tredje helg. Disse går kun opp dersom de suppleres med små deltidsstillinger og ekstrahjelper. Når stillinger på dette grunnlaget økes, uten at de samme ansatte jobber mer i helgene, fører dette til overbemanning i ukedagene. Basert på slike kostandserfaringer fra, er det også rimelig at politiske og administrative ledere setter foten ned. 

Feilaktige IA-fortolkninger om ansatte med redusert arbeidsevne

Enkelte ledere, tillitsvalgte og politikere er kritiske til satsingen på heltidskultur fordi den oppfattes å stå i strid med verdiene i IA-avtalen. Deltidsstillinger kan være en god inngang til arbeidslivet for personer med redusert arbeidsevne. Dersom det ikke er mulig å tilrettelegge arbeidet slik at en ansatt kan jobbe i full stilling, vil deltid også kunne være en løsning for at vedkommende skal kunne forbli i arbeid.

Disse argumentene for deltidsstillinger står imidlertid ikke i motsetning til arbeidet om å utvikle en moderat, sterk heltidskultur der heltidsandelen er på mellom 70 og 90. Da er det godt rom for deltidsstillinger også. Ut fra resonnementene rundt «den gode vakta» med stabilt personale i store stillinger og personalgrupper med et moderat lederspenn, er det snarere tvert imot å forvente at et slikt miljø kan ivareta og ha utbytte av medarbeidere med redusert arbeidsevne.

Mindre motstand fra tillitsvalgte

Partsamarbeid er vanskelig når det krever at deltakerne må revurdere sine posisjoner. Vi har sett at tillitsvalgte i Helt fram har lært mye av å delta i utviklingsarbeidet og at de medgir at de i starten var negative til å prøve ut tiltak de nå, fire år senere, er positive til. Her er aktørbildet sammensatt og vi skal utdype det her. Men det er ikke bare forbundene sentralt som med sine standpunkt tidvis gjør det vanskelig for ledere å gjennomføre tiltak for å utvikle den heltidskulturen alle er enige om.

Manglende støtte fra ledelsen

Avdelingsledere opplever ofte manglende støtte fra ledelsen. De oppgir å ikke ha tilstrekkelig handlingsrom og kunnskap for å kunne drive etter nye bemanningsmodeller. Samtidig som de ofte er for opptatt med daglige oppgaver til å skaffe seg ny kunnskap og skaffe seg inngående innsikt i av avdelingens økonomiske drift. Mange ledere uttrykker nå at de ikke har den nødvendige kompetansen eller verktøyene for å regne ut hvilket handlingsrom de faktisk har. Uten tilstrekkelig støtte kan lederne miste motivasjonen og gi opp endringsprosessen. Det er derfor avgjørende at lederne får nødvendig bistand og støtte for å lykkes med utviklingsarbeidet.

Manglende handlingsrom og motivasjon

En av de store utfordringene i arbeidet for heltidskultur er at avdelingsledere ikke har tilstrekkelige fullmakter og turnusteknisk kompetansestøtte til å utvikle bedre bemanningsplaner. Dette skaper en barriere for å implementere tiltak som kan fremme større stillinger og mer forutsigbare arbeidstidsordninger. Selv om mange ledere har gode intensjoner og ønsker å legge til rette for et mer helhetlig bemanningsopplegg, blir de ofte bundet av overordnede føringer og økonomiske rammer. Uten tilstrekkelig handlingsrom risikerer de å bli forvaltere av eksisterende turnusordninger, snarere enn pådrivere for utvikling og innovasjon.

For å styrke arbeidet med heltidskultur er det derfor avgjørende at avdelingsledere får større beslutningsmyndighet kombinert med bedre tilgang på turnusteknisk støtte. Også erfaringer fra andre kommuner, viser at lederstøtte og helhetlige bemanningsstrategier er viktige faktorer for suksess.