Samtale og strid

Innsats mot familiepraksiser som gjennom tvang og vold hindrer enkeltindivider i å bestemme hvem de skal gifte seg med og om de skal bli i et ekteskap, har stått på dagsorden for norsk integreringspolitikk i mer enn to tiår. De siste årene har oppmerksomheten i økende grad også vært rettet mot såkalt negativ sosial kontroll: Foreldre- og familiepraksiser som medfører kontroll, press og restriksjoner i unge menneskers liv. Frivillige organisasjoner helt fra de første handlingsplanene mot tvangsekteskap på 1990-tallet, hatt en viktig rolle i arbeidet med å forebygge og motvirke slike praksiser. I denne rapporten presenteres resultater fra en undersøkelse av hvordan en nasjonal tilskuddsordning til frivillige organisasjoners holdningsskapende arbeid mot tvangsekteskap og negativ sosial kontroll, virker. Tilskuddsordningen forvaltes av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), og, fra og med 2019 også av 20 utvalgte kommuner. Vi har undersøkt hva slags organisasjoner som fikk tilskudd i 2017, 2018 og 2019, hva slags tiltak de har fått tilskudd til og hvilke målgrupper tiltakene har hatt. Dernest utforsket vi hvordan organisasjonene forstår problemene som skal endres og hva som skal til for å skape endring, og endelig hvilke erfaringer organisasjonene har med tiltakene og med tilskuddsordningen.

Datamateriale

Studien benytter flere ulike metodiske tilnærminger:

• Gjennomgang av policydokumenter på feltet og enkelte intervjuer med aktører i den nasjonale forvaltningen av ordningen. Her var hensikten å beskrive bakteppet for og ambisjoner med tilskuddsordningen.
• Gjennomgang av søknader, tildelingsdokumenter og rapporter fra organisasjoner som har fått støtte til prosjekter/aktiviteter. Dette er dokumenter fra 2017-19 som ble stilt til disposisjon av IMDi og de 20 kommunene som forvaltet tilskudd i denne perioden. Kartleggingens hensikt var å beskrive hvilke organisasjoner som fikk støtte til hvilke tiltak og med hva slags målgrupper.
• En spørreundersøkelse som ble sendt organisasjonene som fikk støtte i 2017, 2018 og/eller 2019, og case-studier basert på intervjuer i et utvalg (9) av disse organisasjonene. Sistnevnte datakilder er brukt for å få tilgang til problem- og løsningsforståelser, samt erfaringer med tiltak og med tilskuddsordningen.

Hva slags organisasjoner har fått støtte?

Omtrent halvparten av prosjektsøknadene IMDi behandlet i perioden 2017-2019, ble innvilget tilskudd. Vi har, i likhet med tidligere undersøkelser av denne støtteordningen, kategorisert organisasjoner som har fått tilskudd som henholdsvis mainstream-organisasjoner, minoritets-organisasjoner og lokale innvandrerorganisasjoner. Lokale innvandrerorganisasjoner er organisasjoner som enten har utgangspunkt i en spesifikk landgruppe eller er såkalt interetniske. Minoritets-organisasjoner er organisasjoner med et bredere sosialt/geografisk nedslagsfelt (ikke rettet mot landsspesifikke grupper), herunder også trossamfunn. Mainstream-organisasjoner er ofte landsdekkende, med rekruttering fra alle deler av befolkningen, og hvor prosjekter mot tvangsekteskap og negativ sosial kontroll er ett av mange innsatsområder organisasjonen jobber med.

Disse tre kategoriene organisasjoner var alle omfattet av IMDi sine tilskudd, helt fram til organisasjoner ikke lengre kunne søke tilskudd til lokale prosjekter fra IMDi i 2019. Da forsvant de lokale innvandrerorganisasjonene fra IMDis lister over tildelinger. Til gjengjeld var det i 2019 mange slike organisasjoner som fikk støtte fra de 20 kommunene.

Mainstream-organisasjoner utgjør omtrent halvparten av organisasjonene med tilskudd direkte fra IMDi. Mainstream-organisasjoner utgjør også nesten halvparten av organisasjonene som fikk tilskudd via kommunene i 2019. Samtidig viser vår oversikt over kommunenes tildelinger at de lokale innvandrerforeningene har reorientert seg mot de kommunale tildelingene. Dermed mobiliseres denne delen av sivilsamfunnet også etter overgangen til lokal forvaltning av tilskudd til lokale prosjekter. Minoritets-organisasjoner gjør seg også godt gjeldende. De søker gjerne om tilskudd til flere prosjekter og viderefører prosjektene sine over flere år. De mottar også en større andel av tilskuddsmidlene enn antall organisasjoner som mottar støtte skulle tilsi.

De lokale innvandrerorganisasjonene har ofte en tradisjonell medlemsbasert «nedenfra og opp» hierarkisk organisasjonsform. De ligner de tradisjonelle medlemsorganisasjonene, bortsett fra at de fleste synes å mangle regionale og nasjonale ledd. Disse organisasjonene er i hovedsak drevet av frivillig innsats. Få har ansatte. Dette gjelder også en del av mainstream- og minoritetsorganisasjonene. Andre mainstream-organisasjoner, og særlig mange minoritetsorganisasjoner, er i større grad profesjonaliserte. I mange av mainstream-organisasjonene og de fleste minoritets-organisasjonene, skapes og drives prosjekter gjennom lønnet arbeid, mens eventuell frivillig innsats bidrar til gjennomføring av aktiviteter.

Hva slags tiltak er det gitt tilskudd til?

Hovedbildet er at det er et stort mangfold av tiltak og tilnærmingsformer i prosjektene som har fått tilskudd. Vi har kategorisert de ulike tiltakene i tre ulike grupper etter deres tilnærming: Informasjonsbaserte, dialogbaserte og samtalebaserte.

Informasjonsbaserte tiltak angriper problemfeltet ved å drive opplæring og opplysningsarbeid. I kategorien informasjonasbaserte tiltak inngår foredrag/seminarer/konferanser, undervisning/kurs og informasjonsmateriell. Her er metoden å overføre kunnskap og tilnærminger som er kjent fra før, fra de som har slike innsikter til de man mener trenger dem. Dialogbaserte tiltak skal på sin side, i hvert fall ideelt sett, skape noe nytt når de som møtes åpent samtaler med hverandre. I denne kategorien inngår kun dialogbaserte møter, men organisasjoner som har slike tiltak legger litt ulikt innhold i hva et dialogmøte er. Samtalebaserte tiltak handler også om å tilrettelegge for møter mellom grupper eller individer, men denne tilnærmingen krever ikke samme forpliktelse blant deltakerne som de dialogbaserte tilnærmingene gjør.

Vi finner en sammenheng mellom organisasjonskategori og hvilke tilnærmingsformer til endringsarbeid som fremmes. Mange minoritets-organisasjoner har en informasjonsbasert tilnærming i sitt arbeid. De lokale innvandrerorganisasjonene har relativt ofte en dialogbasert eller samtalebasert tilnærming i sine prosjekter, og retter seg gjerne mot egne nettverk og medlemmer. Mainstream-organisasjonene er mer sammensatte i sine tilnærminger. Dette kan ha sammenheng med at flere ulike organisasjonsformer er representert innenfor denne kategorien. Likevel skiller mainstream-organisasjonene seg ut ved at de ofte bruker den samtalebaserte tilnærmingen. Dette er ofte ressurskrevende prosjekter, med jevnlige aktiviteter som skal foregå over lang tid. Det kritiske punktet i gjennomføringen synes å være rekruttering, ettersom mainstream-organisasjonene ikke henter deltakere fra sin egen medlemsbase.

Enkelte tendenser preger hele porteføljen av prosjekter, særlig blant dem som har fått tilskudd fra IMDi: Unge mennesker og dernest deres foreldre er målgrupper for hoveddelen av prosjektene med tilskudd. De fleste prosjektene tematiserer negativ sosial kontroll og tvangsekteskap, men i mindre grad kjønnslemlestelse. Ganske mange prosjekter har en informasjonsbasert tilnærming, men like mange har en tilnærming der de tre ulike kategoriene tiltak kombineres. Med omleggingen i 2019, der 20 kommuner har forvaltet 60 prosent av tilskuddsmidlene, ser det ut som man særlig har styrket den samtalebaserte og kombinerte tilnærmingen, mens færre av prosjektene som har fått tilskudd fra kommunene har hatt en ren informasjonsbasert tilnærming.

Problemforståelser

Problemforståelser er viktige fordi de legger føringer for hvordan man tenker seg at problemer kan løses. Ofte skjer dette uten at verken myndigheter eller organisasjoner nødvendigvis reflekterer over denne sammenhengen Derfor er problemforståelser ikke bare viktige å kartlegge deskriptivt. Det er også viktig å diskutere dem.

Et tydelig deskriptivt funn, slik dette framgår i surveyen til organisasjoner og intervjuer i et utvalg organisasjoner, er en entydig problemforståelse: Negativ sosial kontroll og tvangsekteskap anses som et problem som handler om kultur. Intervjumaterialet tydeliggjør at dette forstås som «medbrakt» kultur, det vil si kulturelle normer og praksiser som individer og familier har med seg fra opprinnelseslandet. Dette har vi kalt kultur- og tradisjonsperspektivet. I enkelte sammenhenger gis det også uttrykk for at dette er normer og praksiser som ikke mister sin betydning gjennom tilværelsen i Norge, snarere motsatt – betydningen av dem forsterkes. Dette har vi kalt identitetsperspektivet. Hva kultur betyr og på hvilken måte, problematiseres ikke inngående i intervjumaterialet.

I tillegg nevner enkelte organisasjoner som har besvart surveyen «lav utdanning» som en faktor som er viktig for å forstå negativ sosial kontroll og tvangsekteskap. Det pekes slik mot sosiale tilnærminger til problemforståelser i tillegg til de kulturelle. Kjønnsperspektiver reflekteres i liten grad inn når representanter for organisasjoner (i intervjumaterialet) snakker om tilnærminger til tvangsekteskap og negativ sosial kontroll.

Løsningsforståelser

De kvalitative intervjuene antyder at ulike problemforståelser har følger for hvordan man møter problemet – hvordan man tenker seg at det kan løses. Aktører som i størst grad har en konfronterende framfor en konsensusdrevet tilnærming, ser oftere ut til å ha problemforståelser preget av det vi har kalt identitetsperspektivet. Dersom man tenker seg at miljøer der negativ sosial kontroll forekommer kan blir mer lukket i møte med storsamfunnet, kan det da også være nærliggende å tenke at det trengs konfrontasjon for å bryte prosessen. Mens hvis man tenker seg at negativ sosial kontroll skyldes normer og tradisjoner mennesker og miljøer har, men som de legger bak seg i møte med ny informasjon, nye erfaringer og nye normer, kan det være mer nærliggende med en mer åpen og mer konsensusdrevet tilnærming. Tittelen på denne rapporten, som viser til: Samtaler og strid, oppsummerer organisasjonenes ulike løsnings- og endringsforståelser og de ulike tilnærmingene til problemene disse har feste i.

Organisasjonene har en nærhet til brukere og miljøer som kan gjøre det lettere for dem enn for myndighetene å få tilgang til viktige målgrupper og nå dem med sine budskap. Dette forutsetter imidlertid at organisasjonene greier å bygge opp og bevare tillit og legitimitet i de aktuelle miljøene. Ut fra våre data kan det se ut som denne type tillitsbaserte tiltak fungerer bedre for de organisasjonene som benytter seg av en åpen og ikke-konfronterende tilnærming. Samtidig ser vi også at en del organisasjoner opplever at de har en oppgave som går ut over tillitsbaserte tiltak av denne typen. En del organisasjoner tenker at en del av oppgaven er å sette problemer under debatt, og sette en agenda både i minoritets- og majoritetsmiljøer. De mer konfronterende tiltakene, som i noen tilfeller kan føre til motstand og lavere legitimitet i deler av minoritetsmiljøene, blir i særlig grad forstått som bidrag til meningsbryting og holdningsendring gjennom offentlig debatt.

Organisasjonenes rolle og tilfredshet med tiltakene

Organisasjonene skal, sett fra et myndighetsståsted, bidra med forebygging og i noen grad med hjelp til utsatte for negativ sosial kontroll og tvangsekteskap. I intervjuer med ansatte i IMDi ble det også fremhevet at organisasjonene skal fungere som korrektiv til myndighetene; de kan gi innspill til hvordan arbeidet mot negativ sosial kontroll og tvangsekteskap kan gjøres bedre.

Funnene i dette prosjektet tyder imidlertid på at påvirkningen i forholdet mellom myndigheter og organisasjoner i like stor grad går motsatt vei: Myndighetenes tilnærminger preger diskursen og problemforståelsen hos organisasjonene. Gjennom tematikken det bevilges penger til å arbeide med, settes også i noen grad dagsorden for organisasjonenes arbeid. Samtidig har også organisasjoner i noen grad ambisjoner om å sette sin egen dagsorden i offentlig debatt.

De fleste organisasjonene er godt fornøyd med eget arbeid og egne tiltak, noe som kommer fram både i case-studien og i spørreundersøkelsen. Ett av de tydeligste funnene i spørreundersøkelsen er at organisasjonene selv mener de nådde målet med tiltaket de fikk støtte til – og at de nådde målgruppen.

En tilskuddsordning til glede og frustrasjon

Organisasjonene uttrykker at de er svært tilfredse med å kunne få tilskudd. Samtidig avdekker spørreundersøkelsen og de kvalitative intervjuene at det til dels er stor misnøye og frustrasjon rundt hvordan tilskuddsordningen er utformet. Det oppleves særlig frustrerende at pengene deles ut på vårparten og må brukes opp i løpet av året. Flere organisasjoner opplever at dette gjør det vanskelig å arbeide langsiktig, noe som særlig kan gå ut over arbeidet med å bygge tillit i miljøer over tid. I tillegg gjør dette at det går mye tid og krefter til stadig å søke om nye penger til aktiviteter. Dette er særlig krevende for organisasjoner som har ansatte, samtidig som de mangler en robust økonomi som borger for stabilitet over tid. Det er minst krevende for de største organisasjonene og for de små som kun er basert på frivillig virksomhet.

Anbefalinger

Tilskuddsordningen for frivillige organisasjoners forebyggende innsats mot negativ sosial kontroll og tvangsekteskap bør videreføres. Det anbefales basert på denne undersøkelsen følgende:

• Tilskuddsordningen bør legge til rette for langsiktighet i tiltak – for eksempel ved at flerårig støtte prioriteres. Dette har også vært en tydelig anbefaling i tidligere forskningsprosjekter som har vurdert disse støtteordningenes innretning. Det er i dag rom for å søke flerårige prosjekter, men dersom dette skal oppleves som en mulighet for flere, kreves aktive oppfordringer og tilrettelegging.
• Nasjonale myndigheter har et ansvar for å sikre erfaringsutveksling og kunnskapsbygging ved å legge til rette for at lokale og nasjonalt innrettede organisasjoner kan møtes for å dele og bygge kunnskap. Det finnes i dag mye kunnskap og erfaringer i organisasjoner. Dette bør gjøres tilgjengelig for flere. Slike møteplasser kan også være viktige arenaer for å diskutere ulike problemforståelser og løsningsforståelser på konstruktive måter.
• Nasjonale myndigheter bør ta initiativ til å undersøke erfaringer i de 20 kommunene som nå forvalter tilskudd til lokalt innrettede tiltak mot negativ sosial kontroll og tvangsekteskap (del C i tilskudds-porteføljen). Det bør blant annet undersøkes om og hvordan kommuner arbeider overfor organisasjoner, hvordan arbeidet med dette er organisert i kommunene, hvordan de legger til rette for kunnskaps- og erfaringsutveksling mellom organisasjonene, og mellom organisasjoner og lokale myndigheter.