Rettssikkerhet for personer med kombinasjonsinntekter

Det å kombinere inntekt fra ulike kilder kan skape særlige utfordringer i situasjoner der personer har behov for å få dekket sitt inntektsbortfall av folketrygden. I denne rapporten undersøker vi hvordan Nav gjennom sin veiledning og saksbehandling ivaretar rettssikkerheten til personer med kombinerte inntekter, det vil si de som kombinerer lønnsinntekt som arbeidstakere og/eller frilansere, og næringsinntekt som selvstendige næringsdrivende. Vi gjør dette gjennom å undersøke hvordan Navs veiledere og saksbehandlere løser henvendelser og saker som gjelder vedtak om sykepenger, foreldrepenger og pleiepenger til brukere med kombinasjonsinntekter etter folketrygdloven §§ 8-40 flg. Formålet er å se om måten arbeidet er organisert på, og hvilke ressurser de ansatte har tilgang på, sikrer forutsigbarhet og likebehandling i møte med en sammensatt gruppe med komplekse rettsregler.

Vi baserer oss på et rikt kvalitativt datamateriale bestående av intervjuer av veiledere ved Navs kontaktsentre, saksbehandlere i ytelseslinja, ansatte i styringsenhetene, i tillegg til avdelingsledere, fagansvarlige og tillitsvalgte. Vi har også gjennomført enkelte intervjuer med brukere og gjennomført en brukerdialog for å undersøke hvordan informasjonen på Navs hjemmesider vurderes, og hvordan den digitale søknadsdialogen oppleves.

Rettssikkerheten for brukerne avhenger av om de får riktig veiledning av forvaltningsorganene. I kapittel 3 ser vi på kontaktsentrenes rolle i å oppfylle veiledningsplikten. Basert på intervjuer med veiledere, fagansvarlige og avdelingsledere peker vi i rapporten på noen dilemmaer for kontaktsentrene. For å sikre god bruk av ressursene, måles mye av arbeidet som gjøres på de ulike enhetene. I og med at det er enklere å måle effektivitet enn kvalitet, kan dette imidlertid føre til at det blir for skarpt fokus på tidsbruk. Det er derfor viktig å være bevisst på hva man kan måle og ikke. Ved at informasjonen på nav.no blir bedre, finner brukerne oftere svaret på de enkle spørsmålene selv. Det innebærer at de henvendelsene som kommer til kontaktsentrene blir mer kompliserte, noe som krever mer av de enkelte veilederne og de menneskelige, faglige og tekniske ressursene de har tilgang til.  De fagansvarlige på hver enhet har en sentral rolle i å sikre kvaliteten på veiledningen, og det er viktig at disse har tilstrekkelige ressurser til dette arbeidet. Dette gjelder også i arbeidet med å avdekke og korrigere feil i veiledningen. Per i dag fremstår det som at de fagansvarlige er viktige for å oppdage svakheter i veiledningen, og derfor er det viktig for rettssikkerheten til brukerne at de fagansvarlige har tid til dette arbeidet. I tillegg er det et spørsmål om også andre verktøy kunne bidratt i kvalitetssikring av veiledningen.

I kapittel 4 flytter vi oss over til saksbehandlingen. Når det gjelder ytelseslinja, har denne gjennomgått to store endringer de siste årene som begge synes å ha påvirket saksbehandlingen generelt, men for denne brukergruppen spesielt. For det første har saksbehandlingen innenfor alle de tre ytelsene vi har fokusert på, blitt organisert i én nasjonal kø. Dette skaper et økt behov for samarbeid på tvers av enheter, men forutsetningene for kommunikasjon og kompetanse på tvers av enhetene kunne vært bedre. For det andre har det blitt innført nye delautomatiserte saksbehandlingsløsninger. Disse innebærer at saker som involverer personer med kombinasjonsinntekter oppleves vanligere, men de er også mer kompliserte å saksbehandle. Disse sakene er komplekse både når det gjelder å få oversikt over de faktiske forholdene, og rettsanvendelsen. Begge deler vil være viktig for å ivareta rettssikkerheten til personer med kombinasjonsinntekter. Disse to endringene medfører også at saksbehandlerrollen forandres. At sakene som behandles manuelt, er de mest komplekse, krever en annen form for forvaltningskompetanse og juridisk kompetanse hos saksbehandlerne. I tillegg må de ha teknisk forståelse for saksbehandlingsløsningene for å forstå hvorfor saken tas ut til manuell behandling. Selv om datasystemene effektiviserer deler av saksbehandlingen, fortalte flere saksbehandlere at de opplevde å miste nærheten til brukerne og deres livssituasjon, og at dette kunne gjøre det vanskeligere å fatte skjønnsmessige vurderinger. Til sammen legger dette også et større ansvar på brukerne for å sikre at de behandles på riktig grunnlag, at faktagrunnlaget er korrekt, og de må ha oversikt nok til å klage dersom de automatiserte vedtakene ikke stemmer. Ikke alle brukere har forutsetningene for dette, og i brukergruppen med kombinasjonsinntekter er det en del som kanskje er særlig sårbare i innføringen av selvbetjeningsløsninger og (del)automatisert saksbehandling.

Avslutningsvis i kapittel 5 oppsummerer og drøfter vi ulike dilemmaer for Nav når det gjelder å ivareta rettssikkerheten for brukerne. Sentralt for drøftingen står balansen mellom kvalitet og effektivitet. Nav som helhet og de ulike enhetene har begrensede ressurser samtidig som de skal sikre at de vedtakene som blir tatt, er riktige. For å sikre at ressursene brukes riktig, målstyres mye av ansvaret. Dersom fokuset på effektivitet går utover kvaliteten, er det ikke bare en fare for rettssikkerheten; det kan også føre til klagebehandling, som igjen krever ressurser. Organisering av saksbehandlingen i én kø ser ut til å bidra til økt likhet i saksbehandlingen, men det kan også ha utilsiktede konsekvenser som gjør at vedtakene tar lengre tid enn nødvendig. Dokumentasjonsinnhenting i flere omganger og at flere saksbehandlere må sette seg inn i samme sak, er eksempler på dette. Overgangen til delautomatisk saksbehandling innebærer at veiledere og saksbehandlere har behov for både systemkompetanse og fagkompetanse. I denne prosessen er det en fare for at saksbehandlerne lener seg mer på systemstøtte og mindre på fagkompetanse og en helhetlig forståelse av brukernes situasjon. I de komplekse sakene kan mange saksbehandlere være inne i en og samme sak, noe som kan ha negative konsekvenser ved at saksbehandlingen blir mer fragmentert. Systemet krever med andre ord større grad av tillit, ikke bare til systemet, men også til andre saksbehandlere som har vært involvert i den samme saken.

Ved at systemene saksbehandler mange enkle saker automatisk, sitter saksbehandlerne igjen med mer kompliserte saker enn før. Dette stiller økte krav til de ansattes kompetanse. Samtidig fremstår det som om systemet for å avklare juridiske problemstillinger har noen svakheter, noe de fagansvarlige må være bevisste på i sine roller. Det fremstår også som om det finnes potensial for å utvikle interne rutiner og systemer som i større grad fanger opp og korrigerer feil i veiledning og saksbehandling. Per i dag ligger mye av ansvaret på brukeren selv, gjennom klageadgangen. Et komplekst regelverk og brukere med ulik kompetanse og ressurser kan innebære en betydelig risiko for at feil ikke korrigeres.

Som i mange andre organisasjoner synes det også i de enhetene vi har intervjuet i, å være et potensial for samhandling mellom enhetene, og mellom fagansvarlige med ansvar for ytelser som behandles etter samme regelverk. Særlig i ytelseslinja har man ikke klart å skape en felles kultur i overgangen til en nasjonal kø, noe som skaper mistenksomhet mellom enhetene. I kontaktsentrene synes utfordringen å være at kvalitet og effektivitet balanseres noe ulikt mellom enhetene.

Avslutningsvis ser vi fremover. Den pågående automatiseringen tilsier at kravene til faglig og systemkompetanse blant de ansatte vil øke.  Det kan også være verdt for Nav å gjennomgå hvordan den digitale utviklingen og automatiseringen fører til endringer i saksbehandlerrollen, i relasjonen mellom saksbehandler og maskin og ikke minst, i endringer i hva slags syn saksbehandleren har på brukeren som mottaker av en økonomisk velferdsordning.