Fleksitidsavtalen i staten

Denne rapporten evaluerer endringene i særavtalen for fleksitid i staten, som trådte i kraft 1. januar 2018. Endringene innebar en utvidelse av de ytre rammene for arbeidstiden, det vil si når de ansatte tidligst kunne begynne på jobb, og hvor lenge de kunne jobbe innenfor den ordinære arbeidstiden. Disse endringene, som har vært en prøveordning, var ikke ment å utvide grensene for hvor mye de ansatte kunne jobbe, men kun når arbeidet kunne utføres. Rapporten ser på hvilke konsekvenser endringene har hatt. Dette gjør vi ved hjelp av spørreundersøkelser til ansatte, tillitsvalgte og ledere i staten, data fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) for timeregistrering og kvalitative intervjuer i statlige virksomheter.

I kapittel 2 ser vi på hvilke konsekvenser utvidelsen av den ytre rammen for arbeidstid har hatt for hvordan de ansatte jobber. Totalt er det 60 prosent som har benyttet seg av en eller begge av de nye yttergrensene for arbeidstid (06.00 til 07.00 og 20.00 til 21.00) siden endringen ble innført.

De som benytter de nye yttergrensene, gjør det som hovedregel noen ganger i måneden eller sjeldnere. Utvidelsen om morgenen er hyppigere brukt enn utvidelsen på kvelden. Av de som har benyttet seg av muligheten til å jobbe tidlig morgen, er det 29 prosent som svarer at de benytter denne muligheten daglig eller ukentlig. Yttergrensen på kveldstid brukes sjeldnere: Ingen svarer at de bruker den daglig, men 12 prosent svarer ukentlig.

Også før utvidelsen ble avtalt, var det ganske mange ansatte som jobbet utenfor den avtalte arbeidstiden. Det vil si at de jobbet mellom 06.00 og 07.00 eller mellom 20.00 og 21.00 selv om dette var et brudd på den da gjeldende fleksitidsavtalen. Det er relativt få som svarer at dette skjedde daglig eller ukentlig, men halvparten svarer at det skjedde noen ganger i måneden eller halvåret. Det er en større andel som jobber innenfor de nye yttergrensene i dag. Dette tyder på at endringen i yttergrensene har ført til en viss endring i plassering av faktisk arbeidstid. Samtidig finner vi at halvparten av de ansatte jobber ut over den ytre arbeidstiden også etter at de nye yttergrensene ble innført. Hyppigheten varierer, men for de aller fleste skjer det noen ganger i måneden eller sjeldnere.

Årsakene til å benytte de nye yttergrensene er mangslungne. Å tilpasse seg krevende arbeidsperioder er den begrunnelsen flest oppgir, og da særlig for arbeid som skjer på kveldstid. I tillegg brukes den økte fleksibiliteten til å tilpasse seg omsorgsoppgaver for barn og reisevei og kommunikasjon til jobb. Å benytte yttergrensene for å opparbeide seg plusstid som så kan tas ut i avspasering av hele dager, er også ganske utbredt.

Nær én av fire arbeidstakere svarer i spørreundersøkelsen at de har opplevd å få mindre enn 11 timer hvile fordi de har jobbet i begge yttergrensene. Når vi samtidig finner at avtaler om fravik fra hviletidsreglene ikke er særlig utbredt, er det sannsynlig at det foregår brudd på denne bestemmelsen. Det er et resultat av at de ansatte har benyttet seg av muligheten til å jobbe sent, for så å gå på jobben tidlig neste morgen.

Spørreundersøkelsen tyder på at det er noe uenighet mellom ledere og tillitsvalgte om grensene mellom når fleksitid og når overtid skal brukes. Det er imidlertid få som svarer at det ofte er uenighet om dette. Samlet sett tyder resultatene på at utvidede rammer for den ytre arbeidstiden i hovedsak ikke har medført et sterkere press på å bruke fleksitid fremfor pålagt overtid. Samtidig er det noen, både ansatte, tillitsvalgte og ledere, som mener at utvidelsen i seg selv har medført et slikt press.

I kapittel 3 ser vi på om de ansatte avspaserer den plusstiden de har tjent opp. Spørreundersøkelsen har vist at de aller fleste ansatte hadde tatt ut fleksidager i løpet av 2018. Vi har også vist at det er ganske vanlig å ta ut ganske mange fleksidager i løpet av et år. 36 prosent av de ansatte oppgir at de har tatt ut ti fleksidager eller mer i løpet av 2018, og 62 prosent har tatt ut fem dager eller mer.

Uttak av plusstid skal normalt avtales med nærmeste leder. Både spørreundersøkelsen og de kvalitative intervjuene viser at det i de fleste tilfeller er uproblematisk å få tatt ut opparbeidet plusstid, og at prosessen med å avtale avspasering fungerer bra.

Endringen av fleksitidsavtalen inkluderte også en regulering som skulle sikre en bedre prosess rundt avvikling av plusstimer. Det ble i prøveordningen spesifisert at møtet for å planlegge hvordan plusstid skal tas ut, som tidligere skulle skje innen rimelig tid før avregningsperiodens utløp, nå skulle holdes senest fire måneder før utløpet. Spørreundersøkelsen viste at det kun var et lite mindretall på 8 prosent som har hatt en slik planlegging. De ansatte som hadde plusstid ved siste avregningsperiode, var ganske samstemte i at den nye avtalen som sådan ikke hadde endret noe på planleggingen av uttak av plusstid. Firemånedersregelen ser altså ikke ut til å bli praktisert i særlig stor utstrekning. Samtidig er det lite i vår undersøkelse som indikerer at det å få avviklet plusstiden er spesielt komplisert eller konfliktfylt.

Vi har i kapittel 3 også med utgangspunkt i data fra DFØ sett på hvor mange arbeidstakere som har tidsoverskridelse (mer enn 50 plusstimer ved avregningsdato) eller tidsunderskridelse (mer enn 10 minustimer ved avregningsdato). Dette gjør vi for om lag 37 800 personer som har fleksitid, og som bruker SAP HR for tidsregistrering. Dataene omfatter mange av de statlige virksomhetene, men store etater som NAV, Forsvaret, Statens vegvesen, skatteetaten, Kriminalomsorgsdirektoratet med flere bruker andre systemer og inngår derfor ikke i datamaterialet. Det samme gjelder flere av de store universitetene. Men vi har også med mange universiteter og høgskoler i våre data.

• Om lag halvparten av de ansatte i virksomheter som benytter SAP HR for tidsregistrering, har fleksitid (fører pluss- og minustimer). Hvis vi ser bort fra universiteter og høgskoler, har 76 prosent av arbeidstakerne fleksitid.
• Av de som har fleksitid, har 12 prosent mer enn 50 plusstimer ved avregningstidspunktet. Andelen er høyest blant menn og blant arbeidstakere over 50 år. Unge arbeidstakere har sjeldnest plusstimer utover grensa på 50 timer. Menn over 50 år skiller seg ut ved at å ha en gruppe (øverste kvartil) med mange plusstimer. Det er ikke store forskjeller i slike «ekstremverdier» etter type virksomhet, selv om ansatte i departementene har litt høyere andel med omfattende timeoverskridelse sammenlignet med de øvrige kategoriene vi ser på.
• 5 prosent av arbeidstakere med fleksitid har mer enn 10 minustimer, det vil si at de etter avtalen skal trekkes i lønn. Noen av disse har så mange minustimer at vi kan anta med sikkerhet at registreringen er feil.

I kapittel 4 diskuterer vi hvilke konsekvenser prøveordningen har hatt. Endringen av fleksitidsavtalen hadde fått lite oppmerksomhet i virksomhetene som var omfattet av de kvalitative intervjuene. Basert på spørreundersøkelsen synes endringen heller ikke å være særlig kontroversiell blant de ansatte. De fleste er fornøyde med de utvidede rammene og ønsker å beholde disse også fremover. Endringen har bidratt til en noe større fleksibilitet, men synes ikke å ha ført til store endringer i når og hvor mye de statsansatte jobber. Vi ser heller ikke noen tendens til at utvidelsen av fleksitiden i større grad har overtatt for bruk av overtid enn tidligere.

En betydelig andel av de ansatte har kortere hviletid mellom to arbeidsøkter enn det som er lovens minstegrense. Utfordringen med å få nok hvile mellom to arbeidsøkter har imidlertid kun økt for et lite mindretall i den perioden prøvetiden har vart. Dette tyder på at problemet er der uavhengig av utvidelsen og sannsynligvis har sammenheng med at de ansatte kan jobbe utenfor den ytre rammen og likevel få det registrert som arbeidstid.

En betydelig andel får også slettet plusstimer ved avregningsperiodens utløp. Det innebærer at mange har hatt effekt av at antall timer som kan overføres til neste periode, har økt, ved at de nå får slettet fem timer mindre enn de ville ha fått etter gammel ordning. Det er imidlertid lite i vår undersøkelse som tyder på at de ansatte opparbeider seg flere plusstimer som følge av prøveordningen.

Prosessen som skal sikre en bedre planlegging av avspasering av plusstimer, var ment å bli bedre som følge av prøveordningen. Denne delen av prøveordningen ser i liten grad ut til å ha fungert. Få ledere har møter på det tidspunkt avtalen fastsetter, men samtidig fremstår dette som et område som er lite konfliktfylt. Det fremstår likevel som det er et potensial for å forbedre disse prosessene med mål om å redusere antallet timer som blir slettet ved avregningsperiodenes slutt.

Alt i alt er både ledere, tillitsvalgte og ansatte fornøyde med dagens prøveordning. Fleksitidsavtalen gir en fleksibilitet som synes å komme både arbeidsgiver og arbeidstaker til gode. Dette kan delvis være betinget av at lederne ser ut til å respektere intensjonen med avtalen og i mindre grad legger press på de ansatte til å ta i bruk de ytre rammene som avtalen åpner for. Samtidig er det ikke interesse for å utvide avtalen mer, verken hos ansatte, tillitsvalgte eller ledere.