«Hvor lenge skal vi vente i den situasjonen vi er i nå?»

Vi har identifisert tre utfordringsområder hvor vi kommer med anbefalinger til tiltak: 1) Den lange ventetiden påvirker levekårene negativt. 2) Mottakenes omsorgsutøvelse utøves under trange økonomiske rammer der relasjonelt arbeid undervurderes. 3) UDIs organisering, styringslogikk og fagsystemer begrenser deres evne til å ta reelt omsorgsansvar.

Rapporten bygger på feltarbeid og intervjuer med ungdommer og ansatte i mottak, en spørreundersøkelse til mottaksansatte og ledere, intervjuer med UDI-ansatte, tilsynsmyndigheter og sivilsamfunn og en dokumentgjennomgang av UDIs styringsdokumenter, kontrollrapporter og anonymiserte meldinger om alvorlige hendelser i mottak.

I denne rapporten belyser Fafo hvordan rammebetingelser, organisering og praktisk gjennomføring av omsorgsarbeid påvirker hverdagene til enslige mindreårige i mottak. Rapporten trekker linjer fra empiriske funn på relasjonsnivå til systemiske og institusjonelle utfordringer, og peker på forbedringspunkter for å sikre en mer forsvarlig og likeverdig omsorg til enslige mindreårige i mottak.

Rapporten bygger på feltarbeid og intervjuer med ungdommer og ansatte i mottak, en spørreundersøkelse til mottaksansatte og ledere, intervjuer med UDI-ansatte, tilsynsmyndigheter og sivilsamfunn, og en dokumentgjennomgang av UDIs styringsdokumenter, kontrollrapporter og anonymiserte meldinger om alvorlige hendelser i mottak.

På tvers av analysene peker våre funn mot tre hovedområder hvor tiltak kan styrke levekår og omsorgssituasjonen til enslige mindreårige:

1. Lang ventetid påvirker levekår for enslige mindreårige i mottak negativt.
2. Omsorgsutøvelse skjer innenfor trange rammer, der relasjonelt arbeid undervurderes.
3. UDIs organisering, styringslogikk og fagsystemer begrenser evnen til å ta reelt omsorgsansvar.

Enslige mindreårige beskriver en hverdag i mottak preget av usikkerhet, uro og ensomhet, der ventetiden både påvirker psykisk helse og hvordan de bruker omsorgstilbudet. Langvarig usikkerhet overskygger det meste i deres liv, og kortere opphold i mottak er den viktigste enkeltfaktoren som kan bedre deres livskvalitet.

Asylmottak er lavere bemannet og har strammere budsjetter enn botilbudene til andre barn og ungdommer under offentlig omsorg i Norge. Enslige mindreårige har ansvar for eget matinntak, varierende tilgang til skole og helsehjelp og ingen rett til å klage på omsorgstilbudet de får.

Undersøkelsene våre viser samtidig at de fleste enslige mindreårige som bor på mottak opplever at de grunnleggende behovene deres blir ivaretatt. De ansatte beskrives som synlige, omsorgsfulle og aktive i relasjonen til ungdommene. Her finner vi en mer bevisst og oppsøkende praksis fra de ansattes side enn det tidligere forskning har vist. Samtidig finnes det ungdommer i mottak som strever ekstra, og som i mindre grad får tilgang til eller benytter seg av tilbudene.

Funnene våre tyder også på at det er forskjeller i levekårssituasjonen mellom mottak. Variasjoner i kommunenes tjenestetilbud gjør at ungdommer på noen mottak får bedre tilpasset opplæring og lettere tilgang til helsetjenester enn andre.

Enslige mindreårige har ulik omsorgssituasjon avhengig av om de bor med eller uten følgeperson. Enslige mindreårige med følgeperson bor i asylmottak hvor det ikke er krav om bemanning på kveld og natt og heller ikke krav til fellesmåltider. For barn og ungdommer med følgeperson fordeles omsorgen mellom flere aktører, noe vi finner at skaper gråsoner for ansvar.

Omsorgsarbeidet som gjøres i mottak består av både relasjonell og koordinerende omsorg. Hverdagsnær relasjonsbygging – det å være til stede, se ungdommene, bygge tillit og fange opp endringer – framstår som kjernen i det omsorgsarbeidet som gjøres. Ansatte beskriver en presset hverdag med få ansatte, høy turnover og en særlig krevende bemanningssituasjon på kveld og natt. De ansatte har behov for mer opplæring i blant annet traumer og konflikthåndtering. Fagsystemet MOT oppleves rigid, tidkrevende og dårlig tilpasset hverdagen i mottak. Kartleggingen mottaksansatte er pålagt å utføre av hver enkelt ungdom skaper etiske dilemmaer for dem og tapper tid fra det relasjonelle arbeidet de gjør, uten at det fanger opp den emosjonelle og oppsøkende omsorgen som utøves.

Vi identifiserer en spenning mellom relasjonell omsorg og UDIs styringslogikk, der kvaliteten på omsorgen som utøves i all hovedsak måles av UDI gjennom kvantifiserbare indikatorer som kartleggingssamtaler, tiltaksplaner og bemanningsplaner. Slik risikerer systemet å belønne det som kan telles, mens relasjonsarbeid og oppsøkende hverdagsarbeid systematisk nedprioriteres. Mottakene drives under stramme økonomiske rammer og de må forholde seg til omfattende kravspesifikasjoner og kontroller fra UDI.

Innad i UDI har også vi identifisert mangelfull håndtering av bekymringer for enkeltungdommer og uklare ansvarslinjer.

I vårt oppdrag fra UDI er vi bedt om å i all hovedsak presentere anbefalinger og forslag som ligger innenfor dagens økonomiske og juridiske rammer. Et av våre funn er at dagens rammer påvirker enslige mindreåriges levekår og omsorgssituasjon negativt. På dette grunnlaget presenterer vi også anbefalinger ut over dagens rammer. Mange av våre anbefalinger er rettet mot UDI, men for at UDI skal kunne følge dem opp, krever det i enkelte tilfeller at de får endret føringer og får tilført midler til dette. Ansvaret for dette ligger til Justis- og beredskapsdepartementet, og i siste rekke Stortinget.  

I denne rapporten har vi undersøkt dagens levekår og omsorgssituasjon, og det styringssystemet som legger grunnlaget for det. Vi håper at våre funn og anbefalinger kan gi UDI og ansvarlige departement et bedre grunnlag for å vurdere viktige spørsmål som hvor omsorgsansvaret for denne gruppa ideelt sett skal ligge og for hvordan mottakene ideelt sett skal styres.