Kompetansekartlegging og karriereveiledning av nyankomne flyktninger

Sammendrag

Bosettingskommuner, IMDi og andre aktører som skal bidra til å integrere flyktninger i det norske arbeidsmarkedet, ønsker mer systematisert og tilgjengelig kunnskap om medbrakt kompetanse hos nyankomne flyktninger. Flyktningene selv ønsker å vite hvilke arbeidsmuligheter de har, og hvordan disse kan realiseres. På oppdrag for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Kompetanse Norge har Fafo og Agenda Kaupang studert to tiltak som er utformet for å møte disse behovene: kompetansekartlegging av flyktninger før bosetting og kompetansekartlegging og karriereveiledning av flyktninger etter bosetting.

Rapporten bygger på en kombinasjon av kvalitative og kvantitative metoder. Informasjonen bosettingskommuner får om flyktningers kompetanse før bosetting, er undersøkt med en nettsurvey til alle 204 kommuner og bydeler som har bosatt mer enn ti flyktninger mellom 1. januar 2018 og 31. juli 2019. Utprøvingen av karriereveiledning for bosatte flyktninger er undersøkt gjennom casestudier av fire karrieresentre og fire kommuner som har deltatt i utprøvingen i 2019. Gjennom dokumentstudier, observasjoner av kartleggings- og veiledningsmøter og til sammen 33 kvalitative intervjuer med ansatte og deltakere utforsket vi den praktiske gjennomføringen av kompetansekartlegging og karriereveiledning og foreløpige erfaringer.

Kompetansekartlegging av flyktninger før bosetting

I 2016 fikk Kompetanse Norge i oppdrag å etablere en digital løsning der flyktningene selv kunne registrere hvilken utdanning og kompetanse de hadde, mens de bodde på asylmottak og ventet på å bli bosatt i en kommune. Siden juni 2018 har denne løsningen, som kalles Kompass, vært i ordinær drift. Fra juli 2017 til 1. januar 2019 har om lag 1300 personer, eller ca. 36 prosent av alle mottaksbeboere i denne perioden, registrert sin kompetanse i Kompass. Målet med Kompass er å gi kommuner og andre integreringsaktører et grunnlag for utforming av tilbud og tjenester til den enkelte flyktning, for eksempel videre kvalifisering (IMDi 2018). Målet er videre at den enkelte får bedre tilpassede tjenester og raskere kommer over i utdanning og arbeid.

Vår nettsurvey til bosettingskommuner viser at kommunene er opptatt av å få bred informasjon om flyktningene de skal bosette. Språkferdigheter på morsmålet, formell utdanning og ønske om videre utdanning eller arbeid anses som særlig viktig. Per dags dato får kommunene derimot svært ulik mengde informasjon om de flyktningene som bosettes. Kartleggingen som følger flyktninger fra integreringsmottak, får høyest vurdering, mens informasjonen som følger med overføringsflyktninger og flyktninger bosatt fra ordinære mottak rangeres noe lavere, og kartlegging av familiegjenforente kommer aller dårligst ut. Også kvaliteten på informasjonen varierer.

Om lag halvparten av kommunene i nettsurveyen rapporterer at de har bosatt flyktninger fra mottak som har registrert sin kompetanse gjennom Kompass, og de er bedt om å svare på våre spørsmål med utgangspunkt i dette. De øvrige kommunene har fått samme batteri av spørsmål og har svart på dem ut fra sine erfaringer med andre kilder til informasjon om flyktningenes kompetanse. Hovedinntrykket er at for flyktninger som har vært bosatt fra mottak, har kommunene fått informasjon om formell utdanning og tidligere arbeidserfaring. Informasjon om hva deltakerne ønsker av jobb og utdanning, skårer noe lavere. De fleste kommuner synes at informasjonen de får om flyktningene, bare i noen grad gir et dekkende bilde av flyktningenes kompetanse. På disse spørsmålene finner vi svært lite forskjeller mellom kommuner med og uten erfaring med Kompass.

Vi har videre spurt om informasjonen kommunene får om flyktninger som bosettes fra asylmottak, bidrar til at de kommer raskere i gang med et bedre tilrettelagt og mer målrettet opplæringsarbeid. Surveyundersøkelsen understøtter at tidlig og god informasjon om flyktningenes kompetanse kan bidra til at bosettingskommuner kan effektivisere opplæringsarbeidet i introduksjonsprogrammet. Kommuner som har hatt tilgang på flyktningers selvregistrerte kompetanseopplysninger fra Kompass, rapporterer i noe større grad enn andre at kartlegging før bosetting har vært positivt for oppstart og innhold i norskopplæring. For oppstart i andre typer opplæring er det ikke mulig å måle en slik forskjell i våre data.

Surveyundersøkelsen tyder på at tidlig kartlegging av flyktningenes kompetanse kan bidra til å heve kvaliteten i introduksjonsprogrammet. Om lag halvparten av kommunene som har deltatt i undersøkelsen, svarer at kartleggingen i stor eller i noen grad bidro til at norskopplæringen ble mer arbeidstrettet, mer utdanningsrettet og bedre tilpasset deltakerens forutsetninger for språklæring. Om lag seks av ti kommuner mener at det opplæringsarbeidet som ikke var knyttet til norskopplæringen, ble bedre tilpasset både deltakernes ønsker om arbeid og videre utdanning og deltakernes forutsetninger for å delta i utdannings- eller arbeidsrettet opplæring. Kommuner som har hatt tilgang på selvregistrerte kompetanseopplysninger fra Kompass for flyktninger de har bosatt, er mer positive til den kartleggingsinformasjonen de har fått, enn andre kommuner.

Samtidig viser våre undersøkelser at det er et betydelig forbedringspotensial i det kartleggingsarbeidet som gjøres, både i og utenfor Kompass. En stor andel av kommunene som har svart på vår surveyundersøkelse, mener at den informasjonen de har fått om flyktningenes kompetanse, ikke gir noen raskere oppstart i norskopplæring (47 prosent) eller annet opplæringsarbeid (35 prosent). Det er relativt få av kommunene som har svart at informasjonen gir et svært godt bilde av flyktningenes kompetanse. Kommunene opplyser at de får best informasjon om flyktninger som bosettes fra integreringsmottak, og noe informasjon om formell utdanning og tidligere arbeidserfaring for flyktninger som bosettes fra ordinære mottak eller som overføringsflyktninger. Familiegjenforente, som ikke kartlegges av noen før bosetting, er gruppen som kommunene får aller minst informasjon om.

Kommunene vi har besøkt i prosjektet, forteller at de rutinemessig kartlegger alle flyktninger selv etter bosetting. De forteller at de trekker veksler på informasjon fra selvregistrering i Kompass eller andre kartlegginger som et utgangspunkt, men de vurderer ikke disse informasjonskildene som tilstrekkelig grunnlag for å gjøre vedtak om mål og innhold i introduksjonsprogrammet. Noen aspekter ved deltakernes erfaring, kapasitet og motivasjon kan være krevende å få grep om, og kjennskap til slike sider ved deltakerne forutsetter en personlig relasjon. Deltakernes forutsetninger for å svare på de spørsmålene som stilles i kartleggingsskjemaet, vil også variere med deres individuelle utgangspunkt, deres erfaring med og forståelse av norske strukturer og forventninger og hvor mye bistand de har fått til å fylle ut skjemaet. Kartleggingsarbeidet kan dermed ses som en prosess, der generelle kartleggingsverktøy før bosetting kan bidra til et bedre utgangspunkt, men ikke gi endelige svar.

Utprøving av kompetansekartlegging og karriereveiledning for overføringsflyktninger og familiegjenforente etter bosetting

Fire fylkeskommunale karrieresentre i Østfold, Troms, Hedmark og Akershus og 13 bosettingskommuner har gjennomført en utprøving av kompetansekartlegging og karriereveiledning for bosatte flyktninger høsten 2019. Tilsvarende karriereveiledning er tidligere prøvd ut for beboere på integreringsmottak og enkelte ordinære asylmottak. Målgruppen for utprøvingen i 2019 var overføringsflyktninger og familiegjenforente flyktninger. Disse gruppene blir vanligvis direkte bosatt i en kommune uten å være innom et mottak. Karriereveiledningen skulle bygge på kompetansekartlegging i Kompass, gjennomført i kommunen der flyktningene var bosatt. Formålet med å gi denne målgruppen et tidlig tilbud om karriereveiledning var at den enkelte skal bli bedre rustet til å ta informerte valg, slik at de kan komme raskere i arbeid for å kunne forsørge seg selv og sin familie. Ambisjonen er også at utprøvingen skal bidra til at målgruppen raskere kommer i gang med individuelt tilpasset kvalifiseringsløp i introduksjonsprogrammet.

Utprøvingen viser at det er flere mulige måter å gå fram på for å gi et tilbud om karriereveiledning til bosatte flyktninger, og de fire deltakende karrieresentrene har valgt to hovedstrategier. Den første strategien innebærer å gjennomføre karriereveiledningen omtrent på samme måte som for andre brukere, uten ekstra opplegg for kompetanseoverføring til kommunen som skal følge opp flyktningene videre. Den andre strategien legger vekt på kompetanseoverføring til bosettingskommunene både før, under og etter veiledningsarbeidet. De to karrieresentrene som har valgt denne strategien, har organisert selve karriereveiledningen på ulike vis: Ett senter har kurset programrådgivere og gjennomført veiledning av deltakerne med programrådgiver fra kommunen til stede, mens det andre senteret har valgt å sertifisere programrådgiverne i kommunene til å gjennomføre karriereveiledning av deltakerne selv.

Færre nyankomne overføringsflyktninger og familiegjenforente enn forventet ankom Norge i 2019. Derfor ble det også gitt tilbud om karriereveiledning til andre nyankomne flyktninger, inkludert flyktninger som har vært mer enn tre måneder i landet. I utprøvingen skulle karriereveiledningen være basert på en kartlegging av flyktningenes kompetanse i Kompass. Flere kommuner og karrieresentre rapporterer om store problemer med tilgang til Kompass, og dette sammen med forsinkelser i bosettingsarbeidet har bidratt til å forsinke og endre gjennomføringen av utprøvingen flere steder. Andre kommuner rapporterer om positive erfaringer med tilgang til og utfylling av Kompass. Som i tidligere evalueringer finner også vi at noen flyktninger klarer dette selv, mens andre trenger bistand fra ansatte i kommunen eller andre deltakere.

De som skal gjennomføre karriereveiledningen, savner mer informasjon om flyktningenes situasjon og forutsetninger enn Kompass kan gi. Informasjon om flyktninger er i dag spredt på forskjellige systemer og nivåer. Flere kommuner har adressert dette med å ha ekstra møteflater mellom karrieresenteret og kommunene i tillegg til informasjonsutvekslingen gjennom Kompass eller andre kartleggingsverktøy. Videre viser utprøvingen at godt samarbeid og god rolleavklaring mellom karrieresentrene og kommunene er viktig for at de ulike aktørenes innsats skal bygge på hverandre og komme deltakerne til gode. Samarbeid om karriereveiledning har blitt organisert svært ulikt. Prosjektet viser dog at tidligere samarbeidserfaringer, klar ansvars- og rolledeling og hensiktsmessige møteplasser og arenaer har bidratt positivt.

Rapporten tar også for seg brukererfaringer og utforsker hvordan kompetansekartlegging og karriereveiledning påvirker kommunenes kvalifiseringsarbeid for ulike grupper deltakere. Våre funn tilsier at tidlig oppstart av karriereveiledningen i introduksjonsforløpet kan gagne arbeidet med deltakernes individuelle plan. Veiledningsmetodikken og karriereveiledernes kompetanse om utdanningsforløp og mulige yrkesvalg kan være en god støtte for effektivt arbeid med deltakernes individuelle plan. Karriereveiledning bidrar også til å sette i gang en refleksjonsprosess hos deltakeren, noe som anses som viktig for å kunne sette gode framtidsmål. Men rask oppstart av karriereveiledning må ikke forveksles med rask gjennomføring av denne. Karriereveiledning som er utprøvd her i ulike former, er en prosess som går over tid, der ulike tematikker og teknikker brukes avhengig av deltakernes framdrift og forutsetninger.

Brukererfaringene så langt tilsier at det er lettere å trekke målsettinger og tiltak ut av karriereveiledningen for deltakere som har mer medbrakt utdanning, sterkere språkferdigheter og noe forståelse av den norske konteksten. De to siste faktorene øker med botid. Deltakere som har færre slike ressurser, og de som har utfordringer knyttet til helse eller familieforhold i eller utenfor Norge, kan ha større utfordringer med å dra nytte av karriereveiledningen for å ta informerte og målrettede valg om karriere kort tid etter at de er bosatt i Norge. Men også disse kan, som våre undersøkelser har vist, ha god nytte av karriereveiledning for å bli kjent med sine muligheter i Norge og starte en selvrefleksjon om egne ressurser og ønsker. Karriereveilederne som har deltatt i utprøvingen, er gjennomgående opptatt av at karriereveiledning for flyktninger må gjøres i flere omganger for at deltakerne skal utvikle de nødvendige karriereferdighetene.

Anbefalinger

Det er mye som tyder på at god kartlegging av flyktningers kompetanse og målrettet karriereveiledning kan være et viktig element for å etablere et effektivt og godt opplæringsarbeid for nyankomne flyktninger. Samtidig er det grunn til å minne om at god informasjon om flyktningers kompetanse og karrieremuligheter ikke vil gi bedre resultater hverken i overgangen til videre utdanning eller til lønnet arbeid med mindre det følges opp av ressurser til gode opplæringstiltak. Når dette er sagt, har Fafo og Agenda Kaupang følgende anbefalinger til myndighetenes videre arbeid med kompetansekartlegging og karriereveiledning for nyankomne flyktninger:

• Myndighetene bør jobbe for å forbedre selvregistreringsløsningen Kompass og øke bruken av og tilgangen på denne for å sikre at bosettingskommuner og karriereveiledere får like god informasjon om alle deltakere i introduksjonsprogrammet. Nyankomne flyktninger har ulike forutsetninger for å fylle ut kartleggingsskjemaer og for å vurdere egen kompetanse i en norsk forståelsesramme. Fordi dette påvirker kvaliteten på informasjonen, bør veiledning til utfylling i større grad være tilgjengelig for brukerne.
• For å øke brukernes tillit til informasjonen fra kartleggingen bør IMDi gjennomføre en systematisk brukerdialog mellom IMDi, som drifter løsningen, og brukerne av Kompass.
• Kartleggingsarbeidet bør fortsatt anses som en prosess, der generelle kartleggingsverktøy før bosetting fungerer som et utgangspunkt, men ikke som en fasit. Eventuelle lovendringer som berører kartlegging og utforming av individuell plan, bør fortsatt gi deltakerne kontinuerlig mulighet for medvirkning til utforming og endring av mål og innhold i introduksjonsprogrammet.
• Karriereveiledning bør også tilbys som en prosess, som gjerne kan starte tidlig (ved/før bosetting), men som må følges opp jevnlig. Dersom karriereveiledning innføres som rett og plikt før oppstart av introduksjonsprogrammet, anbefaler vi at karrieresentre og kommuner samarbeider om å gi et oppfølgingstilbud.

• Karriereveiledningen bør være fleksibel nok til å ivareta flyktninger med ulike egenskaper og forutsetninger. For noen vil det gi mening å starte tidlig, før eller kort tid etter bosetting, mens andre kan ha et større utbytte av tilbudet på et senere tidspunkt. Samtidig bør et eventuelt lovfestet tilbud om karriereveiledning være likeverdig. For å oppnå dette bør en vurdere en tydeliggjøring av innholdet i veiledningstilbudet, som per i dag framstår svært forskjellig i de ulike utprøvingene. Organiseringen av samarbeidet mellom karrieresenter og kommune bør videre ta hensyn til regionenes ulike geografi.
• Det er behov for en tydelig ansvarsfordeling og gode strukturer for informasjonsutveksling før og etter karriereveiledningen mellom de ulike aktørene (kommune, voksenopplæring, NAV og karrieresentrene) for å sikre god informasjonsflyt og utnyttelse av kompetansekartlegging og karriereveiledning. Disse løsningene må ivareta flyktningenes personvern.
• Karrieresentrene bør arbeide for å overføre relevant kompetanse til bosettingskommuner som kan styrke deres arbeid med veiledning og individuell tilpassing av deltakernes introduksjonsprogram.