Tid for aktivering

Det er knyttet en vedvarende bekymring til unge som står utenfor arbeidsmarkedet. En rekke ulike statistikker som for eksempel arbeidsledighetstall, oversikt over NEETs, unge mottakere av sosialhjelp, unge uføre og frafall fra videregående skole viser at utenforskap blant unge enten har vært stabilt eller i noen grad har økt de siste to tiårene. Tiltak for å få til en bedre aktivering av unge ledige er derfor svært viktig.

NAV innførte fra 1. januar 2017 forsterket ungdomsinnsats hvor målet er å få flere unge i aktivitet. Innsatsen ble først innført på Sør- og Vestlandet og deretter i resten av landet. I denne rapporten evaluerer vi den første implementeringsfasen for forsterket ungdomsinnsats i NAV. Vi undersøker hvilke mål og tiltak den nye innsatsen inneholder, vi ser på hvordan innsatsen har blitt implementert herunder hva som kjennetegner unge brukere i målgruppen og hvilken oppfølging de unge blir møtt med altså hvilke virkemidler som benyttes i arbeidsoppfølgingen. Vi ser også på barrierer de unge opplever mot arbeid. Videre undersøker vi interne forhold ved NAV-kontorene som prioritering, organisering av innsatsen, samarbeid og kompetanse. Deretter ser vi nærmere på hvordan de unge brukerne opplever aktiveringstjenestene fra NAV slik de anvendes under forsterket ungdomsinnsats. Til sist ser vi på effekter av innføringen av forsterket ungdomsinnsats på overgang til utdanning og arbeid. Rapporten avsluttes med en oppsummering av hovedfunn fra evalueringen i form av virkninger og resultater, samt læringspunkter, fra den første fasen med forsterket ungdomsinnsats i NAV.

Evalueringen baserer seg på både en prosess- og resultatevaluering og benytter ulike datakilder. Vi har gjennomført en analyse av styringsdokumentene som lå til grunn for innføringen av forsterket ungdomsinnsats fra perioden 2016-2018. Videre har vi gjennomført en case-studie basert på kvalitative intervjuer ved fem ulike NAV-kontor av NAV-ledere, NAV-veiledere som jobber med unge ledige og unge ledige. Intervjuene ble gjennomført i perioden juni–september 2018. I tillegg ble fem ansatte ved NAV Arbeidslivssenter intervjuet. En nettsurvey ble sendt ut til de 200 største NAV-kontorene i landet og ble besvart av veiledere som jobber med å følge opp unge ledige. I alt svarte 421 NAV-veiledere fra 156 NAV-kontor på undersøkelsen, som utgjør en svarprosent på i underkant av 80 prosent målt på kontornivå. Undersøkelsen ble gjennomført i slutten av 2018. I tillegg har vi analysert registerdata over unge ledige for perioden rett før og rett etter innføringen av forsterket ungdomsinnsats, altså for årene 2016-2018. Det har også blitt gjennomført en workshop med ansatte i NAV og med brukerrepresentanter fra Mental Helse Ungdom og Forandringsfabrikken. Workshopen ble brukt til å diskutere funn underveis med oppdragsgiver og andre ansatte i NAV og til å utdype brukerperspektivet i evalueringen.

I rapportens kapittel 3 går vi igjennom de politiske styringssignalene som ligger til grunn for innføringen av forsterket ungdomsinnsats i NAV. Det viktigste politiske signalet et at å få flere unge i arbeid og aktivitet skal være en meget høyt prioritert oppgave for Arbeids- og velferdsetaten. «Arbeidslinja» ligger altså til grunn for innsatsen. De fleste styringssignalene er en videreføring av tidligere aktiveringspolitikk, med enkelte nye elementer. Målgruppen for innsatsen gis en klar avgrensing til alle under 30 år som kommer til NAV med behov for arbeidsrettet oppfølging. Unge skal prioriteres for arbeidsrettet oppfølging og for tildeling av arbeidsmarkedstiltak. Det viktigste enkeltvirkemiddelet for å få unge i jobb skal være individuell, arbeidsrettet oppfølging. I tillegg gis det first på åtte uker om å gi slik bistand. Det legges i styringssignalene vekt på at NAV skal bidra til å bedre samordningen av tjenestetilbudet til ungdomsgruppen, på tvers av ulike etater, fagområder og styringsnivået. Det gis videre signaler om at NAV har et ansvar for å hjelpe unge med å få kvalifikasjoner gjennom utdanningssystemet. Dette kan tolkes som en sterkere vektlegging av «utdanningslinja» tillegg til «arbeidslinja», som er det dominerende styringssignalet i oppfølgingen av unge brukere. Dette fordrer et godt samarbeid med utdanningsetaten. Videre vektlegges det at NAV skal styrke markedsarbeidet sitt og kjennskapen til og samarbeid med lokale arbeidsgivere. De nye elementene som innføres med forsterket ungdomsinnsats er avgrensingen av unge til alle under 30 år, en klar prioritering av unge og en åtteukersfrist for oppfølging. En sterkere vektleggingen av utdanning som tiltak kan også delvis sees på som et nytt element. Arbeidslinja, individuell oppfølging, vektlegging av samarbeid med andre etater og en styrking av markedsarbeidet må sees på som videreføring av tidligere politikk.

Resultatene av forsterket ungdomsinnsats skal måles etter hvorvidt fristen for åtte ukers oppfølging overholdes og på hvorvidt det skjer en økt overgang til aktivitet i form av arbeid eller utdanning i målgruppa. Mer kvalitative indikatorer eller delmål for innsatsen, som for eksempel bedre livsmestring hos unge, måles ikke. Ved å ikke definere mer kvalitative delmål vil det også være en del potensielt svært positive effekter av innsatsen som ikke fanges opp gjennom mål- og resultatstyringen i Arbeids- og velferdsetaten.

Innsatsen er rettet mot unge ledige som registrerer seg hos NAV. Samtidig finnes det statistikk over at det finnes en gruppe unge ledige som ikke er i aktivitet, men heller ikke er registrert hos NAV (inaktive NEET). Disse unge vil etter en tid dukke opp hos NAV, og da med potensielt store utfordringer med å komme seg i arbeid. Det finnes ingen tiltak i forsterket ungdomsinnsats rettet mot denne gruppen. Gruppen inaktive, uregistrerte ledige forblir et underliggende og uløst problem for å nå målet om økt aktivitet blant unge, fordi det hele tiden vil være en overgang fra unge som har vært lenge inaktive over til NAV. Dette er brukere som potensielt trenger mye oppfølging. I en videreføring av forsterket ungdomsinnsats bør det vurderes å opprette mer proaktive tiltak mot unge ledige, som ikke på eget initiativ oppsøker NAV.

I kapittel 4 ser vi på hva som kjennetegner unge brukere i målgruppen for forsterket ungdomsinnsats. Vi identifiserer kjennetegn ved de unge basert på ulike datakilder: registerdata, intervjuer med NAV-ansatte og unge ledige, og nettsurvey til NAV-veiledere som jobber med unge. De ulike datakildene finner det samme når det gjelder hva som kjennetegner unge brukere. Viktige kjennetegn er at et flertall av de unge brukerne ikke har fullført videregående utdanning og at mange sliter med psykiske helseplager. Kjennetegnene på unge brukere har ikke endret seg etter innføringen av forsterket ungdomsinnsats. Vi finner også, basert på kvalitative kilder, at mange unge brukere har dårlig selvtillit og lav motivasjon for arbeid og sliter med ulike utfordringer i livet sitt som følge av dårlige oppvekstsvilkår og dårlig helse, særlig psykiske helseplager.

Registeranalyser basert på beholdningstall av alle unge brukere mellom 18 og 30 år viser at antallet unge i målgruppen for forsterket ungdomsinnsats har gått ned i perioden 2016 til 2018, dette gjelder for alle regioner. Nedgangen har nesten utelukkende skjedd for den gruppen av brukere som i utgangspunktet stod nærmest arbeid (var i standardinnsats). Det er en liten overvekt av mannlige brukere blant de unge, men kjønnsforskjellene har gått ned i analyseperioden. Flertallet av brukerne er i den eldste aldergruppen 25– 29 år (52 prosent), mens om lag seks prosent av brukerne er under 20 år. Et flertall av de unge brukerne har ikke fullført videregående utdanning (62 prosent). Nesten en av fire unge brukere har en registrert diagnose og har mottatt AAP. Den vanligste diagnosen er en form for psykisk lidelse (66 prosent av alle unge brukere med registrert diagnose på AAP).

I kapittel 5 ser vi nærmere på innholdet og virkemidlene i forsterket ungdomsinnsats. Vi mener her virkemidler forstått i vid forstand både konkrete tiltak, men også andre forhold som relasjonsarbeid.

Vi finner at unge prioriteres i oppfølgingen ved NAV-kontoret og at de får rask oppfølging. Kontorene overholder fristen på oppfølging innen åtte uker med svært god margin. I mange tilfeller får unge tilbud om oppfølging innen en uke, og noen ganger samme dag.

Inntektssikring er ikke en del av forsterket ungdomsinnsats, men blir likevel en viktig del av oppfølgingsarbeidet, og dermed av innholdet i innsatsen. De vanligste inntektssikringsordningene for unge er sosialhjelp og arbeidsavklaringspenger. Begge disse ordningene ble endret samtidig med innføringen av forsterket ungdomsinnsats i NAV. Det ble innført aktivitetskrav for unge mottakere av sosialhjelp og makstiden på arbeidsavklaringspenger ble kortet ned fra fire til tre år.

Aktivitetsplikten blir ansett av veilederne som et nyttig tiltak for å få flere på sosialhjelp i arbeid. Når det gjelder endringene for AAP er holdningen blant veilederne mye mer delt, noen mener kortere tid på AAP vil gi raskere avklaring av de unge, mens andre mener tidsavgrensningen hindrer god oppfølging av unge med nedsatt arbeidsevne.

Vi finner videre at viktige virkemidler i forsterket ungdomsinnsats var opprettelsen av egne jobbklubber for nye brukere, å motivere unge for å gå tilbake til utdanning (fullføre videregående), bygge en relasjon til unge brukere, og å ansette egne jobbspesialister som jobber etter Supported Employment metodikken. Å bygge en god relasjon til den unge brukeren ble ansett av veilederne som et like viktig virkemiddel som ulike arbeidsrettede tiltak. Mer tradisjonelle arbeidstiltak ble også benyttet i oppfølgingen av unge.

En viktig barriere mot god oppfølging mente NAV-veilederne var tid til å følge opp de unge, en annen barriere var tilgang til relevante praksisplasser Hvorvidt de ulike virkemidlene er tilstrekkelige til å bryte ned disse barrierene er det ikke mulig å konkludere sikkert på basert på informasjonen i denne evalueringen, det vi kan si er at å ha tid nok til tett oppfølging av både bruker og arbeidsgiver og et markedsarbeid som klarer å skaffe nok åpninger i arbeidslivet for unge fremstår som hindringer i ungdomsarbeidet i NAV.

I kapittel 5 tar vi for oss ulike sider ved implementeringen av forsterket ungdomsinnsats. Vi ser på prioritering av unge, organisering, samarbeid og kompetanse. Funn fra nettsurveyen viser at NAV-veilederne mener at unge klart prioriteres i arbeidsrettet oppfølging, at det har skjedd en endring i oppfølgingen av unge etter at innsatsen ble innført. De fleste oppfatter at organiseringen av arbeidet med å følge opp unge har blitt bedre ved sitt kontor. Lavterskeltiltak som tidligere ble kjøpt av eksterne aktører, drives i større grad i egen regi i form av lokale jobbklubber. Dette gir synergier internt på NAV-kontoret og gir de ansatte eierskap til tiltakene, bedre kjennskap til de unge brukerne og deres situasjon og styrker samholdet internt. Dette skaper rom for bedre samarbeid og tettere oppfølging mellom de ansatte på NAV-kontorene som jobber med å følge opp unge brukere. Dette funnet bekreftes også i kvalitative intervjuer med NAV-ansatte. Samtidig finner vi i intervjuene at det først og fremst har skjedd endringer i organiseringen av oppfølgingen av strømmen av nye brukere inn i kontoret, mens oppfølgingen av langtidsbrukerne ikke i samme grad har endret seg.

I kapittel 6 undersøker vi hvordan ungdomsinnsatsen er iverksatt og organisert. Vi har sett på tre ulike forhold nemlig: organisering av ungdomsinnsatsen i NAV-kontoret, samarbeid med andre og spørsmål knyttet til kompetanse og profesjon – altså hva slags kompetanse trenger man for å lykkes med arbeidsrettet ungdomsoppfølging. Kapitlet er basert på data fra case-studien, intervjuer ved NAV Arbeidslivssenter og nettsurveyen til ungdomsveiledere ved NAV-kontorene.

Et stort flertall av NAV-kontorene har organisert ungdomsarbeidet i egne ungdomsteam, en organisering mange hadde også før innføringen av forsterket ungdomsinnsats. Mange kontor har opprettet lokale jobbklubber til unge som kommer inn til NAV. Samlet finner vi at organiseringen av oppfølgingen av unge brukere som registrerer seg nye hos NAV har blitt bedre med implementeringen av forsterket ungdomsinnsats i kontorene. Vi finner ikke at det har skjedd tilsvarende endringer i organiseringen av oppfølgingsarbeidet rettet mot unge ledige som er langtidsbrukere i NAV. Unntaket er ansettelsen av jobbspesialister (se også kapittel 5).

Veilederne svarte i nettsurveyen at de var mest fornøyde med samarbeidet med arbeidsgivere, arbeidsmarkedsbedrifter, OT og kommunal helsetjeneste. De kvalitative intervjuene med veiledere og NAV-ledere ga mer innsikt i samarbeidsrelasjonen med ulike aktører, og pekte også på flere problematiske sider ved samarbeidene.

Samarbeidet med oppfølgingstjenesten (OT), og skole og PPT fungerte i hovedsak godt.

Samarbeidet med helsesektoren var det som ble trukket fram som mest problematisk i de kvalitative intervjuene. De NAV-ansatte pekte på at samarbeidet med ulike kommunale tjenester kunne bli bedre, dette gjaldt særlig tilbudet til de brukerne som ble oppfattet som mest sårbare og med de største hjelpebehovene. Dette inkluderte samarbeidet med boligkontor, barnevernstjeneste og andre kommunale tjenestetilbud.

Arbeidslivssentrene (ALS) virket i liten grad å være inkludert som en del av ungdomsinnsats i NAV. Ulik organisering og ulikt mandat gjorde at ALS og NAV-kontorene ikke nødvendigvis opplevde at ungdomssatsingen var et naturlig område for omfattende samarbeid.

Vi så også på hva slags kompetanse de som jobber med ungdom i NAV har, samt hva slags kompetanse man trenger for å lykkes med aktivering av unge. NAV-veiledere som jobber med ungdom er en gruppe med høy utdanning. Vi mener å finne at kompetansen som ser ut for å være nødvendig for å aktivere unge består av fire elementer: sosialfaglig kompetanse/relasjonskompetanse, arbeidsmarkedskompetanse, handlekraft og personlig egnethet. Vi spør om det er i ferd med å dannes en tydeligere aktiveringsprofesjon blant ungdomsveilederne i NAV. Denne profesjonen står i en spenning mellom relasjonsorientert arbeid på den ene siden og tiltaksorientering på den andre. Det ser ut til å være lite målrettet og bevisst rekruttering når det gjelder etablering av en kompetanse som kombinerer de behovene vi har påvist.

Et viktig forhold i en evaluering av aktiveringstiltak rettet mot unge brukere er hvorvidt de unge selv oppfatter at politikken er relevant og nyttig for dem. I kapittel 7 har vi derfor undersøkt hvordan de unge opplever den arbeidsrettede oppfølgingen de har mottatt av NAV. Et brukerperspektiv kan bidra til å vurdere nytten av og kvaliteten på det oppfølgingsarbeidet NAV gir, og gjennom dette bidra til å videreutvikle og innovere tjenestene. Vi har intervjuet i alt ni ungdommer. I tillegg har vi fått tilbakemeldinger fra unge gjennom brukerrepresentanter fra Mental Helse Ungdom og Forandringsfabrikken. Tilbakemeldingene bekrefter langt på vei funnene fra intervjuene med de unge NAV-brukerne.

De unge er i all hovedsak førnøyde med den hjelpen de mottar fra NAV, når de først kommer til NAV-kontoret. Dette indikere at bistanden NAV gir oppleves som relevant og nyttig for de unge. De unge er derimot langt mindre fornøyde med inntektssikringen. Flere av de unge vi intervjuet hadde lange oppfølgingsløp bak seg og hadde erfaringer med brudd i inntektssikringen, noe de unge oppgir å ha svært store konsekvenser for livene deres, enten i form av økonomisk avhengighet av foreldre eller at de må bytte bolig. Mangelfull inntektssikring oppleves som en svært stor tilleggsbelastning for flere av de unge og kan fjerne motivasjon og fokus fra jobbsøking og helseoppfølging. Samtidig virket manglen på inntekt motiverende på andre NAV-brukere for å komme seg i jobb.

De unge oppgir relasjonen de har til sin veileder som avgjørende for å lykkes med å komme i arbeid. Nesten alle de unge vi intervjuet pekte på at relativt «små» problemer utgjorde store barrierer mellom dem selv og arbeidslivet. Eksempler på dette kunne være å tørre å søke jobb i nabokommunen hvor man ikke er kjent, eller problemer med kollektivtransport for å komme seg til og fra arbeid. Flere oppga også at de hadde psykiske helseplager som gjorde det vanskelig for dem å jobbe. Alle de unge ønsket å bli økonomisk uavhengige og å finne seg en jobb. Motivasjonen for arbeid varierte mellom de ulike unge vi intervjuet fra sterkt motivert til svært lite motivert. De minst motiverte brukerne vurderte det som mer realistisk for seg selv å gjennomføre utdanningstiltak framfor arbeidsrettede tiltak. Unge med egne barn opplevde tilleggsutfordringer med å komme i jobb, i form av at de var tvunget til å jobbe innenfor åpningstidene til barnehagen. Flere av de unge oppga at de hadde fått god hjelp fra NAV og at de hadde utelukkende på grunn av NAV lykkes med å komme helt eller delvis i jobb eller i læringeløp.

I kapittel 8 undersøker vi om innføringen av forsterket ungdomsinnsats har ført til økt overgang til arbeid eller formell utdanning. Gjennom regresjonsanalyser av registerdata fra NAV og SSB finner vi at innføringen av forsterket ungdomsinnsats ikke har påvirket overgangen til arbeid, mens innsatsen har hatt en signifikant, positiv effekt på overgangen til utdanning. Innføringen av forsterket ungdomsinnsats hadde en positiv effekt på overgangen til utdanning etter tre og seks måneder, og motvirket således reduksjonen i overgangen til utdanning på disse tidspunktene.

Vi finner i at overgangen til utdanning har økt for de som har vært kort tid hos NAV (1 måned etter at de kom inn), uten at dette kan knyttes direkte til innføringen av innsatsen, mens det har vært en reduksjon på overgang til utdanning på senere tidspunkter.

Målet for forsterket ungdomsinnsats i NAV var å øke aktiviteten til unge ledige enten i form av arbeid, utdanning eller annen hensiktsmessig aktivitet. Basert på våre analyser ser det ut til at en delvis har lykkes med å nå dette målet, da innsatsen har hatt en positiv effekt på sannsynligheten for at unge ledige går over i utdanningssystemet. Dette kan tolkes som en styrking av «utdanningslinja» i NAV.

I kapittel 9 oppsummeres hovedfunnene fra evalueringene. Rapporten konkluderer med at det er positive virkninger av innføringen av forsterket ungdomsinnsats i NAV. Unge prioriteres av NAV-kontorene, og det gis rask oppfølging av de unge. Selv om vi ikke finner målbare effekter på overgang til arbeid for unge ledige som følge av innføringen av forsterket ungdomsinnsats, ser det ut for at man delvis når målet om økt aktivitet gjennom en økt overgang til formell utdanning etter innføringen av innsatsen. Vi finner også at det jobbes systematisk med å aktivere unge i NAV, en målgruppe som ofte har store utfordringer og sammensatte hjelpebehov, noe som på sikt vil kunne danne et godt grunnlag for å sikre en bedre oppfølging av unge. En bedre aktivering av unge må være tuftet på et godt samarbeid mellom NAV og andre etater, og dette arbeidet bør derfor videreutvikles. Basert på denne evalueringen anbefales å videreføre arbeidet med forsterket ungdomsinnsats i NAV.