Sammendrag

Arbeidstilsynet er i gang med et arbeid for å styrke kunnskapen om og håndteringen av varsling i norsk arbeidsliv. Det er bakgrunnen for denne undersøkelsen, som gir et situasjonsbilde ved årsskiftet 2018/2019. Spørreundersøkelsen er gjennomført av Kantar TNS og omfatter 3955 respondenter. Den er rettet både til arbeidstakere, ledere med personalansvar, verneombud og tillitsvalgte. De tre sistnevnte gruppene kan opptre som mottakere av varsler, og blir blant annet stilt spørsmål om hvordan slike blir håndtert i virksomhetene.

Overordnet er det grunn til å tro at virksomhetsledere vil ha stor motivasjon for å gjøre noe med et kritikkverdig forhold, da slike kan skade både økonomi, arbeidsmiljø, omdømme og behandling av brukere eller kunder.

Negativ behandling av varslere er gjerne det som får størst oppmerksomhet i offentligheten. Andelen varslere som opplever å bli sanksjonert, varierer mellom 12 og 25 prosent i norske undersøkelser. Det å være i en varslersituasjon vil uansett oppleves som ubehagelig av de fleste. Forskning har også vist at det er mer risikofylt å varsle dersom sjefen er den ansvarlige for det kritikkverdige forholdet, og når virksomheten ikke har varslingsrutiner (Skivenes & Trygstad 2015; Trygstad & Ødegård 2016).

Lovverk og rutiner under utvikling

I 2007 kom det egne varslerbestemmelser inn i arbeidsmiljøloven. Da ble arbeidstakere gitt rett til å varsle om kritikkverdige forhold og vern mot gjengjeldelse ved forsvarlig varsling. Varslerbestemmelsene har både før og etter 2007 blitt kritisert, og i 2017 ble loven endret. Da ble det blant annet innført en plikt for virksomheter med fem eller flere ansatte å utarbeide varslingsrutiner. Lovendringene de siste tiårene har gitt arbeidstakere en dobbel beskyttelse, hjemlet i Grunnlovens § 100 og i arbeidsmiljølovens varslerbestemmelser.

Nå vurderes det ytterligere lovendringer i kjølvannet av det offentlige varslingsutvalgets utredning (NOU 2018: 6). Samtidig må lovbestemmelser oversettes til en lokal kontekst – den enkelte arbeidsplass. Det krever blant annet at arbeidstakere og ledere kjenner til bestemmelsene og har en bevisst holdning til hvordan disse skal praktiseres.

Det er en klar økning i kjennskapet til varslerbestemmelsene. I 2018 er det 73 prosent som er godt eller delvis kjent med bestemmelsene. 55 prosent svarer at det er utarbeidet varslingsrutiner på arbeidsplassen. Dette er en klar økning fra 2010, der den tilsvarende andelen var 37 prosent. Varslingsrutiner er mest vanlig i større virksomheter (50 ansatte eller flere). Ledelsen og representanter for de ansatte er de som hyppigst er involvert i utarbeidelsen av varslingsrutiner. Det er en ganske stor andel på 36 prosent som svarer at verken tillitsvalgte, verneombud eller ansatte var med på utarbeidelsen, eller at de ikke vet om disse var delaktige i prosessen.

43 prosent svarer at kravene i arbeidsmiljøloven er den viktigste grunnen til at virksomheten har varslingsrutiner. Om lag like mange svarer at god virksomhetsstyring er den viktigste grunnen til at rutiner er utarbeidet.

Varsling og varslingsaktivitet

I spørreundersøkelsen benytter vi begreper og definisjoner som har vært brukt i andre norske og internasjonale undersøkelser. Begrepene er ment som operasjonalisering av arbeidsmiljølovens varslerbestemmelser. Det å benytte de samme begrepene bidrar til at funn fra ulike undersøkelser kan sammenliknes over tid, gitt at undersøkelsene retter seg mot de samme utvalgene. I våre undersøkelser de siste åtte årene (Fafo 2010–Fafo 2018/2019) har vi bedt arbeidstakerne besvare følgende spørsmål:[1]

«Har du i løpet av de siste 12 månedene vært vitne til, avdekket eller opplevd kritikkverdige forhold på arbeidsplassen din som burde vært stoppet? Med kritikkverdige forhold mener vi uetiske og/eller ulovlige hendelser, episoder eller praksis.»

I undersøkelsen ble de som svarte «ja» på dette spørsmålet, presentert for 17 eksempler på mulige kritikkverdige forhold og et «annet» (som det er mulig å fylle inn eget svar på).

16 prosent har vært vitne til, avdekket eller opplevd kritikkverdige forhold på arbeidsplassen som burde ha vært stoppet, og drøyt fem av ti varsler om dette (varslingsaktivitet). Den viktigste grunnen til å la være å varsle er frykt for konsekvensene. «Destruktiv ledelse som er ødeleggende for arbeidsmiljøet» er det forholdet som flest har varslet om. Nesten sju av ti svarer at en leder var ansvarlig for det kritikkverdige forholdet.

Positive og negative reaksjoner på varsling

Fire av ti opplever at det hjalp å varsle (varslingseffektivitet). Det er vanskeligst å varsle om psykososiale forhold. Det oppleves også mer utfordrende når den ansvarlige for det kritikkverdige forholdet har en høy posisjon i virksomheten.

19 prosent har opplevd å få negative reaksjoner/sanksjoner som følge av varslingen. Å bli fratatt arbeidsoppgaver og irettesatt av leder er de hyppigste. Én av fem svarer at karrieremulighetene ble ødelagt. 33 prosent av varslerne opplevde å få positive reaksjoner.

Sju av ti svarer at de ville ha varslet igjen. De som har fått negative reaksjoner/sanksjoner, er mindre tilbøyelige til å ville varsle igjen.

Flertallet av varslerne mener at reaksjonen overfor den ansvarlige ikke står i forhold til alvorlighetsgraden av det kritikkverdige forholdet.

Utvikling det siste tiåret

I tabellen nedenfor er resultatene fra en rekke undersøkelser samlet, inkludert denne siste (Fafo 2018):

Tabell: Sentrale funn fra undersøkelser gjennomført i perioden 2006–2018. Prosent.

* Her er andelen på 12 prosent av totalutvalget, altså alle arbeidstakere under ett, og ikke basert på dem som har erfart kritikkverdige forhold.

Både når det gjelder varslingseffektivitet, negative reaksjoner/sanksjoner og spørsmål om man ville ha varslet igjen, er det en negativ trend i løpet av disse årene. Ulike forhold kan være med på å forklare dette, og trolig er det en kombinasjon av flere faktorer.

For det første kan det være at varslerbestemmelsene er for dårlig kjent i norske virksomheter, selv om drøye 70 prosent i 2018 svarer at de kjenner bestemmelsene delvis eller godt. Hvis man ikke kjenner bestemmelsene, vil man heller ikke vite at arbeidstakere har en rett til å varsle, og at det er ulovlig å sanksjonere arbeidstakere som varsler på en forsvarlig måte.

For det andre er det ikke sikkert at man har diskutert hvordan varsler om kritikkverdige forhold faktisk skal håndteres i virksomhetene, selv om ansatte, verneombud, tillitsvalgte og ledere har kjennskap til bestemmelsene. Herunder finner vi også hvordan man skal sikre at både den som varsler, og den som utpekes som ansvarlig, behandles på en rettferdig og etterrettelig måte. Det er heller ikke sikkert at verdien av varsling har kommet tilstrekkelig fram i denne type diskusjoner, som å hindre korrupsjon og forebygge dårlig arbeidsmiljø eller uholdbar behandling av brukere/kunder.

For det tredje kan det være at sakene det varsles om i dag sammenliknet med 2010, er av en mer alvorlig karakter. Det er ikke urimelig at diskusjonene rundt kritikkverdige forhold og varsling har ført til at terskelen for å karakterisere noe som kritikkverdig har blitt høyere. Da vil også sakene kunne være mer alvorlige, i den forstand at oppmerksomhet mot disse vil kunne svekke ledelsens og virksomhetens omdømme. Varsleren kan bli motarbeidet fordi hun eller han utfordrer ledere med makt.

For det fjerde kan det være at klimaet og betingelsene for å komme med kritikk i norsk arbeidsliv er dårligere i 2018 enn i 2010.

Varslingsmottak

Det hviler et stort ansvar på dem som tar imot og håndterer varsler, og særlig har ledere et særskilt ansvar. I de fleste virksomheter vil imidlertid også tillitsvalgte og verneombud være viktige mottakere. Majoriteten av norske arbeidstakere varsler til disse gruppene først, noe som er i tråd med det som omtales som «forsvarlig varsling».

17 prosent av varslingsmottakere har mottatt et varsel i løpet av det siste året, og sju av ti svarer at de håndterte saken. Åtte av ti håndterte saken i tråd med varslingsrutinene (blant dem som har varslingsrutiner på arbeidsplassen), og majoriteten delte arbeidstakerens bekymring i saken. Det store flertallet av varslingsmottakerne mener varslingssaker gir muligheter for å rette opp feil i virksomheten. Seks av ti svarer at varslingssaker er krevende fordi påstand står mot påstand. Samtidig svarer 24 prosent at varslerbestemmelsene har gjort det lettere å komme med urettmessige beskyldninger.

Åtte av ti svarer at saken ble håndtert konfidensielt, og at den ansvarlige fikk mulighet til å komme med sin versjon av forholdet. Under halvparten av varslingsmottakerne hadde vurdert habiliteten til dem som skulle behandle saken, og fire av ti unnlot å undersøke hvordan det gikk med den som hadde varslet.

Arbeidstilsynets rolle og indikatorer

Veiledning og Arbeidstilsynets rolle i varslingssaker er en viktig del av denne rapporten. Det er laget en liste over indikatorer som kan brukes for å måle utviklingen i årene framover. Disse er blant annet ment å måle arbeidstakernes kunnskap om varsling til offentlige myndigheter, Arbeidstilsynets rolle i varslingssaker og nytteverdien av deres veiledning.

Den viktigste indikasjonen på en positiv utvikling vil være at varslingseffektiviteten øker, at sanksjonene reduseres kraftig, og at andelen som svarer at de vil varsle igjen, øker (se tabell ovenfor). I tillegg kan følgende områder måles:

kunnskap om varslerbestemmelsene

etablering av varslingsrutiner/diskusjon på arbeidsplassene

at representanter for de ansatte har vært med på å utarbeide rutinene

kjennskap til at det er mulig å varsle til offentlig myndigheter

kjennskap til varslingsplikt

vurdering av habilitet til den som skal behandle saken (varselet)

andel mottakere som undersøker om varsleren har blitt utsatt for sanksjoner.