EØS-midlene 2004–2021

Rapporten er en kunnskapsoppsummering av norsk støtte via EØS-midlene fra 2004. Ordningen er forankret i EØS-avtalens artikler 115–117 og utgjør EFTA-landene Liechtenstein, Island og Norges bidrag til å redusere økonomiske og sosiale forskjeller i det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS). Ved inngangen til 2023 er de 15 fattigste EU-landene kvalifisert som mottakere av EØS-midler: Polen, Romania, Bulgaria, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia, Kroatia, Ungarn, Estland, Litauen, Latvia, Portugal, Hellas, Kypros og Malta. Ungarn har imidlertid ikke egne programmer, fordi giverlandene og Ungarn ikke kom til enighet om en uavhengig fondsoperatør for midler til landets sivilsamfunn. Ordningen har også som mål å styrke bilaterale relasjoner mellom giver- og mottakerland.

I perioden 2004-2021 lyder Norges bidrag til EØS-midlene på om lag 5,7 milliarder euro eller 60 milliarder kroner. Hva har man oppnådd i mottakerlandene? Hva har Norge fått ut av ordningen? Rapporten baserer seg på dokumentgjennomgang supplert med 25 intervjuer med 40 personer sentralt plassert i EØS-midlene.

Rapporten gir først en kort introduksjon til EØS-midlenes historie og organisering, der de tre finansieringsperiodene siden 2004 beskrives. Introduksjonen gjør rede for ulike aktørers rolle, midlenes overordnede innretning, de ulike programområdene og gangen i prosjektutvikling. Dette tjener som bakgrunn for en gjennomgang av hvordan midlene har blitt disponert og hvilke resultater som er oppnådd. Det brukes en rekke eksempler fra ulike sektorer, programområder og mottakerland.

De økonomiske forskjellene i Europa er blitt redusert siden 2004, men det er umulig å tilskrive redusert ulikhet direkte til EØS-midlene. Til det er midlene for beskjedne sammenliknet med andre kilder for utviklingsbistand, som for eksempel EUs strukturfond, og det finnes et utall andre forhold og faktorer som spiller inn på velstandsutvikling.

Sosial og økonomisk utjevning i EØS skjer langs flere dimensjoner. Utjevning kan bety reduserte økonomiske forskjeller innad og mellom land, regioner og befolkningsgrupper samtidig som det kan innebære bedre tilgang på utdanning og sosiale tjenester (helse, omsorg, sosialhjelp), godt styresett (rettstat, kompetanse og kapasitet i offentlig byråkrati og tjenestestrukturer), økt deltakelse og styrket medbestemmelse (sivilsamfunnet). Rapporten viser at EØS-midlene har hatt meget god effekt langs mange av disse dimensjonene. Eksempler kan være støtte til utsatte og marginaliserte grupper som romer, voldsutsatte kvinner, sårbare barn og unge og innbyggere i rurale og avsidesliggende strøk. Gjennom styrking av sosiale tjenester og kapasitetsbygging av lokale myndigheter og sivilsamfunn har prosjekter finansiert av EØS-midlene hatt en direkte positiv virkning på folks levekår og rettigheter. Enkelte nye velferdstjenester er etablert. Andre er reformert og forbedret.

Utjevning handler også om muligheter til vekst og utvikling. Ved å støtte innsats på områder som ellers ikke ville blitt finansiert, har EØS-midlene medvirket til utjevning av mottakerlands, regioners og lokalsamfunns mulighet til å bygge opp kompetanse og kapasitet til å fremme egen utvikling. Dette gjelder spesielt for prosjekter på områder som forskning og innovasjon og lokal utvikling.

Innretningen av EØS-midlene reflekterer mottaker- og giverlandenes behov og prioriteringer, samtidig som den sosioøkonomiske og politiske virkeligheten i Europa og EU legger føringer for hvilke tematiske områder som løftes fram. Innretningen er derfor koordinert med EU for å sikre at den støtter opp under og utfyller EUs utviklingspolitikk. Rapporten viser til resultater og effekter innenfor fem brede sektorer: 1) innovasjon, forskning, utdanning og konkurransekraft; 2) sosial inkludering, ungdomsledighet og fattigdomsbekjempelse; 3) miljø, energi, klimaendring og lavkarbonøkonomi; 4) kultur, sivilt samfunn, godt styresett og grunnleggende rettigheter; og 5) justis og innenrikssaker. Disse er igjen delt opp i 23 programmer. I tillegg inneholder ordningen et fond rettet mot ungdomsledighet og et fond for regionalt samarbeid.

Innsatsen på alle områdene er av stor verdi. Likevel er det grunn til å trekke fram støtten til grunnleggende rettigheter og godt styresett gjennom styrking av sivilsamfunnets rolle i mottakerlandene som spesielt viktig. Støtten utgjør et unikt bidrag i møte med autoritære strømninger i Europa. I flere land utgjør EØS-midlene den fremste eller eneste kilden til økonomisk støtte for sivilsamfunnsaktører.

I tillegg til gode resultater i mottakerlandene kan EØS-midlene framvise positive effekter i Norge. Eksempler er etablering av arbeidsplasser, ervervelse av ny kunnskap og kompetanse, tilgang på og kjennskap til det europeiske bedriftsmarkedet, etablering av samarbeidsrelasjoner og utviklingen av strategiske og faglige internasjonale nettverk som hver for seg og i sum har stor betydning for norske aktører. To eksempler på mer indirekte effekter er redusert forurensing i Norge som resultat av støtte til grønn omstilling, og enklere soningsoverføring på grunn av oppgraderte fengsler og bedre soningsforhold i mottakerland.

Rapporten peker også på at EØS-midlene er et viktig instrument i norsk utenriks- og europapolitikk. Ordningens innsats for å møte sosiale, økonomiske, miljømessige og politiske utfordringer gir Norge tilstedeværelse og synlighet i mottakerlandene og tilgang til arenaer for å drøfte sentrale spørsmål bilateralt og med EU, vår fremste internasjonale samarbeidspartner.

Selv om formålet med rapporten ikke har vært å vurdere forvaltningen av EØS-midlene, viser gjennomgangen at EØS-midlenes organisering er målrettet og resultatstyrt. Ordningens styringsorgan i Brussel utfører en profesjonell, regelbasert og etterprøvbar forvaltning av midlene basert på hyppig og omfattende rapportering av framdrift, økonomi og måloppnåelse. Det utarbeides en rekke sluttrapporter og evalueringer. Balansegangen mellom administrativ kontroll for å unngå mislighold, som det er identifisert få tilfeller av, på den ene siden, og effektiv prosjektgjennomføring der ressursene hovedsakelig benyttes til planlagte aktiviteter og måloppnåelse på den andre siden, kan være krevende. Rapporten har funnet at aktører i både mottaker- og giverland ønsker seg forenkling og revisjon av det administrative trykket.

Også når det gjelder effektmåling finner rapporten at det er rom for forbedring. Fokus er satt på tallindikatorer på prosjektnivå. Selv om det legges opp til narrative vurderinger der resultater og virkninger av enkeltprosjekter kobles til et større bilde på program- og sektornivå og der innsatsen drøftes opp mot en bredere nasjonal innsats på ulike felt, gjøres dette i for liten grad. Gitt at målsettingene for mange av EØS-midlenes programmer og prosjekter er langsiktige, synes det fornuftig å vurdere resultatene over et lengre tidsrom enn det som gjøres i dag. Det kan for eksempel bety å evaluere innsats over mer enn én bevilgningsperiode.

Det kan herske liten tvil om at EØS-midlene utgjør et godt bidrag til utvikling og utjevning i mottakerlandene og mellom landene i EØS, til bedre bilaterale relasjoner mellom giver- og mottakerland og til en felles europeisk innsats i møte med nye utfordringer. Likevel virker den allmenne kjennskapen til EØS-midlene å være beskjeden. Informasjon rettet mot eksisterende og mulige deltakerinstitusjoner har vært prioritert. Rapporten beskriver kort hvordan EØS-midlene kommuniseres i mottaker- og giverland, og finner at kommunikasjonsarbeidet mot allmenheten med fordel kan styrkes.