ABE-reformen i musikk- og scenevirksomheter

Hvert år kanaliseres det offentlige, – statlige, regionale og kommunale – midler inn i kultursektoren, blant annet for å støtte demokrati, ytringsfrihet, felleskap og mangfold  (NOU 2013: 4). De offentlige midlene skal bidra til kvalitet og å virkeliggjøre ytringsmangfold, noe som skapes gjennom kulturvirksomheter som har faglig frihet, uavhengig fra politiske myndigheter. I kultursektoren er det enighet om et prinsipp om armlengdes avstand mellom bevilgende myndigheter og kulturinstitusjoner som mottar støtte (Mangset 2012). De politiske myndighetene skal ikke blande seg i kunstneriske og kulturfaglige valg som gjøres i institusjonene. I en del tilfeller begrunnes kulturpolitikken med at kunst og kultur er et offentlig gode, og ut fra målet om et mest mulig likeverdig kulturtilbud. I et slikt perspektiv kan politikkens rolle være å sikre  at hele befolkningen, uavhengig av kjønn, etnisitet eller sosioøkonomisk status kan oppleve kunst og kultur av høy kvalitet, og delta i kulturlivet (NOU 2013: 4: 87).  Enger-utvalget peker på at det noen ganger vil kunne oppstå spenninger mellom denne demokratiske frie kunsten og politiske krav «enten dette [kravene] dreier seg om at de må nå ut til ulike publikumsgrupper eller om at de må oppfylle mål om kunstnerisk kvalitet».

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) ble innført av regjeringen Solberg fra og med budsjettåret 2015. Reformen er ment å få statlige virksomheter til å effektivisere, og innebærer et årlig kutt på 0,5 prosent i de statlige driftsbudsjettene. Noen år har Stortinget økt kuttene. Reformen er kritisert. Den innebærer automatiske ostehøvelkutt i budsjettene uavhengig av om virksomhetene er arbeidsintensive, uavhengig av potensialet for effektivisering, digitalisering og forenkling. Men slike forskjeller eksisterer, noe som innebærer at reformen kan ha ulik virkning på ulike områder og virksomheter.

Rapportens overordnede problemstillinger:

 

• Hvordan ble tilskuddsvirksomhetene i kultursektoren trukket inn under ABE-reformen?
• Har hensynet til tilskuddsvirksomhetenes faglig uavhengige stilling (prinsippet om armlengdes avstand) vært drøftet eller vurdert i lys av ABE-reformen?
• Hvordan påvirker ABE-reformen virksomhetenes finansielle stilling?
• Hvordan opplever ledere og tillitsvalgte i virksomheter innen musikk og scenekunst effektene av ABE-reformen?

Koronaepidemien har hatt store konsekvenser for kultursektoren og de som arbeider i den. I rapporten ønsker vi å fange opp konsekvensene av ABE-reformen og kuttene i seg selv, og konsekvensene de har i en normalsituasjon. Vi konsentrerer oss derfor om perioden fra reformen ble innført og frem til 31.12 2019. I perioden etter 31.12 2019 har smittevernrelaterte nedstengninger og støtteordninger påvirket situasjonen på en måte som gjør det vanskelig å kunne si noe om virkningen av ABE-reformen.

Studien omfatter ledere og tillitsvalgte i medlemsvirksomheter i Norsk teater -og orkesterorganisasjon (NTO), men bare de virksomhetene som omfattes av automatiske statlige kutt. Vi konsentrerer oss om virksomheter som mottar driftsstøtte eller tilskudd fra staten. NTO er en bransjeorganisasjon for profesjonell scenekunst og musikk som organiserer 51 medlemsvirksomheter, orkestre, teatre, operaer og andre offentlig støttede virksomheter. På arbeidstakersiden er det flere organisasjoner. Kunstnerorganisasjon Creo organiserer medlemmer som jobber innen kunstneriske eller kunstpedagogiske yrker. Andre forbund som organiserer medlemmer i NTOs virksomheter er NTL, Fagforbundet for teater og scenekunst (FTS), Skuespillerforbundet og Norske Dansekunstnere (NoDa). I denne undersøkelsen er det gjennomført en spørreundersøkelse blant ledere i NTOs medlemsvirksomheter, og tillitsvalgte fra ulike organisasjoner i de samme virksomhetene. I tillegg er det gjennomført case-intervjuer i tolv virksomheter.

 

Hva viser rapporten?

I kapitel 2 ser vi nærmere på rapportens første problemstilling.  Vi finner at tilskuddsvirksomhetene ikke faller inn under finansdepartementets definisjon av hvilke virksomheter som naturlig skal falle inn under ABE-reformen. Definisjonen oppgir at ABE-kuttene skal gå på virksomhetenes driftsbudsjett. Tilskuddsvirksomhetene får ikke midler over driftsbudsjettet, de får statlige tilskudd. Ut fra gjennomgangen synes det som om kulturdepartementet har valgt å utsette tilskuddsvirksomheter for de samme kuttene som statlige virksomheter utsettes for helt fra ABE-reformen ble innført i 2015, selv om de formelt ikke er en del av ABE-reformen. For tilskuddsvirksomhetene er virkningene den samme selv om de formelt utsettes for «effektiviseringskutt» heller enn «avbyråkratiserings og effektiviseringskutt», med unntak av at kuttene for disse virksomhetene har ligget på 0.5 prosent alle årene. For virksomheter som omfattes av ABE-reformen, i denne sammenhengen Riksteateret, har kuttene enkelte år vært høyere enn 0.5 prosent. Ut fra ulike forslag til statsbudsjett, og ulike kulturministres svar i stortingets spørretime, omfordeles summene som hentes inn gjennom kuttene blant tilskuddsvirksomhetene til andre prioriterte satsninger innenfor kulturdepartementets budsjett.

I kapitel 2 undersøker vi også rapportens problemstilling nummer 2, hvorvidt hensynet til tilskuddsvirksomhetenes faglig uavhengige stilling (prinsippet om armlengdes avstand) har vært drøftet eller vurdert i lys av ABE-reformen. Vi finner at dette prinsippet, og om ABE-reformen kommer i konflikt med dette prinsippet, ikke er diskutert i offisielle dokumenter, eller i debatter hvor regjeringen har deltatt. Dersom kutt i de generelle tilskuddene kombineres med økte midler som er politisk styrt, innebærer det at virksomhetenes kunstneriske uttrykk og tilbud i større grad er politisk styrt. Det kan synes som det har vært en liten vekst i politisk styrte midler til ulike satsninger de senere årene.

En viktig problemstilling er hvordan ABE-reformen påvirker virksomhetenes finansielle stilling. En del av tilskuddsvirksomhetene i rapporten mottar hele sitt offentlige tilskudd fra staten, mens andre mottar 70 prosent av fra staten, og resten fra fylke og eller kommune. Det går an å tenke seg at de statlige kuttene følges opp av tilsvarende kutt fra fylke og eller kommune, men det er også mulig at fylke/kommune gir en høyere tilskuddsandel, slik at reformen ikke påvirker virksomhetenes økonomi så hardt. Intervjuene (kapitel 3) og spørreundersøkelsen (kapitel 4) viser at det ikke er viktig for virksomhetenes økonomi om de mottar tilskudd utelukkende fra staten eller både fra staten og region eller fylke. De aller fleste opplever at kutt i tilskuddene fra staten motsvares av kutt i tilskuddene fra region eller fylke. Gitt at virksomhetene opplever slike kutt, er et viktig spørsmål om virksomhetene har økt andelen egeninntekter (publikumsinntekter, inntekter fra utleie eller sponsorinntekter)? Vi fant i intervjuene at virksomhetene hele tiden forsøker å øke egeninntektene ved sponsorer eller på andre måter. Videre fant vi at noen av virksomhetene, spesielt scenevirksomhetene, hadde økt egeninntektene ved å klare å få høyere publikumssnitt på forestillingene. En måte å gjøre dette på er ved å sette opp forestillinger som trekker publikum. Samtidig ble det påpekt at det er en grense for hvor langt en kan trekke dette uten å komme i konflikt med samfunnsoppdraget som er å ha varierte oppsetninger og vise bredde. Videre kom det frem at flere av virksomhetene hadde økt publikumsinntektene gjennom å øke billettprisene, og flere av virksomhetene hadde økt disse langt over prisveksten. Også dette kan komme i konflikt med målsetninger om at alle lag i befolkningen skal ha tilgang på ulike kulturtilbud. Samtidig som egeninntekter er viktig for enkelte av virksomhetene, viser kapitel 4 at dette for andre langt fra er en hovedinntektskilde. Det er få ledere eller tillitsvalgte som oppgir at de virksomhetene de arbeider i har særlig med inntekter fra private sponsorer.

Vi finner videre at tre av fire ledere eller tillitsvalgte svarer at virksomheten har måtte kutte i budsjettene. 12 prosent svarer at kuttene veies opp av andre inntekter. Dette er på linje med de virkningene kuttene har hatt i andre deler av staten. 22 av 58 ledere eller tillitsvalgte oppgir at det statlige budsjettet er redusert, mens 14 svarer at det er tilnærmet uendret. Det er mulig å tenke seg at kutt i det statlige tilskuddet kan kompenseres av økninger i andre inntekter eller tilskudd, som for eksempel ulike statlige styre prosjektmidler. Imidlertid er det omtrent like mange som oppgir at budsjettet er redusert som oppgir at det statlige tilskuddet er kuttet.

Den siste problemstillingen i rapporten dreier seg om konsekvensene; effektene, av ABE-reformen. Hvordan opplever ledere og tillitsvalgte i virksomheter innen musikk og scenekunst effektene? Det ser vi nærmere på i rapportens kapitel 6. Vi finner at seks av ti ledere eller tillitsvalgte opplever (ABE)-kuttene som svært store eller store, mens nær fire av ti oppgir at kuttene har hatt stor eller svært stor innvirkning på driften i virksomheten. Kuttene merkes, hva har så blitt gjort for å håndtere dem?

Mange ledere og tillitsvalgte oppgir at kuttene har blitt jevnt fordelt utover avdelinger og enheter i virksomheten. Mange svarer at personale ikke har blitt erstattet ved naturlig avgang. Kuttene har også påvirket bruk av frilansere og midlertidig ansatte. Noen virksomheter bruker egne ansatte i større grad, i andre tilfeller sjaltes disse ut, og bruken av eksterne øker. Noen respondenter svarer at det har blitt gjennomført effektiviseringstiltak på grunn av kuttene. Spørreundersøkelsen viser at svært få opplever at de automatiske kuttene er en god ide for å effektivisere virksomheten deres, noe som ikke er så merkelig: Mange opplever at reformen har hatt negative eller svært negative effekter for virksomhetens effektivitet. Gjennom intervjuene kom det også frem at mange av lederne opplevde «effektivitetsreformen» som paradoksal. Noen av informantene opplevde reformen som en straff, deres virksomhet hadde tatt grep og var allerede effektive før reformen. I mange av disse virksomhetene måtte kuttene dermed tas nærmere det kunstneriske. Virksomheter som ikke hadde effektivisert i samme grad kunne derimot i større grad unngå kutt i det kunstneriske. Samtidig har rapporteringsbyrden inn til Kulturdepartementet/kulturfondet ifølge informantene økt i perioden.

Rapporten viser videre at kuttene har ført til en rekke endringer knyttet til det kunstneriske opplegget: Forestillings og konsertformat er endret, prosjekter er avviklet eller skrinlagt. En del svarer at det er færre nye satsninger. Mer enn én av fire oppgir at virksomheten deres nå har færre spillesteder ved turneer, og noen virksomheter har redusert sin internasjonale aktivitet. I spørreundersøkelsen svarer fire av ti at det kunstneriske aktivitetsnivået er noe redusert, mens 22 prosent oppgir at det er utvidet. I tillegg til slike kvantitative kutt finner vi at 33 av 58 respondenter oppgir at ABE-reformen påvirker det kunstneriske handlingsrommet. Videre opplever ledere og tillitsvalgte at kvaliteten er redusert, 42 av 58 respondenter svarer at reformen har hatt negative effekter på kvaliteten på den kunstneriske virksomheten, mens 28 av 57 opplever at det har hatt negative konsekvenser for deres formidlingsarbeid. Endelig finner vi at noen opplever at det kunstneriske tilbudet har blitt mer markedsrettet, men hoveddelen av respondentene svarer at det er nokså uendret.

 

Hvert år kanaliseres det offentlige, – statlige, regionale og kommunale – midler inn i kultursektoren, blant annet for å støtte demokrati, ytringsfrihet, felleskap og mangfold  (NOU 2013: 4). De offentlige midlene skal bidra til kvalitet og å virkeliggjøre ytringsmangfold, noe som skapes gjennom kulturvirksomheter som har faglig frihet, uavhengig fra politiske myndigheter. I kultursektoren er det enighet om et prinsipp om armlengdes avstand mellom bevilgende myndigheter og kulturinstitusjoner som mottar støtte (Mangset 2012). De politiske myndighetene skal ikke blande seg i kunstneriske og kulturfaglige valg som gjøres i institusjonene. I en del tilfeller begrunnes kulturpolitikken med at kunst og kultur er et offentlig gode, og ut fra målet om et mest mulig likeverdig kulturtilbud. I et slikt perspektiv kan politikkens rolle være å sikre  at hele befolkningen, uavhengig av kjønn, etnisitet eller sosioøkonomisk status kan oppleve kunst og kultur av høy kvalitet, og delta i kulturlivet (NOU 2013: 4: 87).  Enger-utvalget peker på at det noen ganger vil kunne oppstå spenninger mellom denne demokratiske frie kunsten og politiske krav «enten dette [kravene] dreier seg om at de må nå ut til ulike publikumsgrupper eller om at de må oppfylle mål om kunstnerisk kvalitet».

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) ble innført av regjeringen Solberg fra og med budsjettåret 2015. Reformen er ment å få statlige virksomheter til å effektivisere, og innebærer et årlig kutt på 0,5 prosent i de statlige driftsbudsjettene. Noen år har Stortinget økt kuttene. Reformen er kritisert. Den innebærer automatiske ostehøvelkutt i budsjettene uavhengig av om virksomhetene er arbeidsintensive, uavhengig av potensialet for effektivisering, digitalisering og forenkling. Men slike forskjeller eksisterer, noe som innebærer at reformen kan ha ulik virkning på ulike områder og virksomheter.

Rapportens overordnede problemstillinger:

 

• Hvordan ble tilskuddsvirksomhetene i kultursektoren trukket inn under ABE-reformen?
• Har hensynet til tilskuddsvirksomhetenes faglig uavhengige stilling (prinsippet om armlengdes avstand) vært drøftet eller vurdert i lys av ABE-reformen?
• Hvordan påvirker ABE-reformen virksomhetenes finansielle stilling?
• Hvordan opplever ledere og tillitsvalgte i virksomheter innen musikk og scenekunst effektene av ABE-reformen?

Koronaepidemien har hatt store konsekvenser for kultursektoren og de som arbeider i den. I rapporten ønsker vi å fange opp konsekvensene av ABE-reformen og kuttene i seg selv, og konsekvensene de har i en normalsituasjon. Vi konsentrerer oss derfor om perioden fra reformen ble innført og frem til 31.12 2019. I perioden etter 31.12 2019 har smittevernrelaterte nedstengninger og støtteordninger påvirket situasjonen på en måte som gjør det vanskelig å kunne si noe om virkningen av ABE-reformen.

Studien omfatter ledere og tillitsvalgte i medlemsvirksomheter i Norsk teater -og orkesterorganisasjon (NTO), men bare de virksomhetene som omfattes av automatiske statlige kutt. Vi konsentrerer oss om virksomheter som mottar driftsstøtte eller tilskudd fra staten. NTO er en bransjeorganisasjon for profesjonell scenekunst og musikk som organiserer 51 medlemsvirksomheter, orkestre, teatre, operaer og andre offentlig støttede virksomheter. På arbeidstakersiden er det flere organisasjoner. Kunstnerorganisasjon Creo organiserer medlemmer som jobber innen kunstneriske eller kunstpedagogiske yrker. Andre forbund som organiserer medlemmer i NTOs virksomheter er NTL, Fagforbundet for teater og scenekunst (FTS), Skuespillerforbundet og Norske Dansekunstnere (NoDa). I denne undersøkelsen er det gjennomført en spørreundersøkelse blant ledere i NTOs medlemsvirksomheter, og tillitsvalgte fra ulike organisasjoner i de samme virksomhetene. I tillegg er det gjennomført case-intervjuer i tolv virksomheter.

 

Hva viser rapporten?

I kapitel 2 ser vi nærmere på rapportens første problemstilling.  Vi finner at tilskuddsvirksomhetene ikke faller inn under finansdepartementets definisjon av hvilke virksomheter som naturlig skal falle inn under ABE-reformen. Definisjonen oppgir at ABE-kuttene skal gå på virksomhetenes driftsbudsjett. Tilskuddsvirksomhetene får ikke midler over driftsbudsjettet, de får statlige tilskudd. Ut fra gjennomgangen synes det som om kulturdepartementet har valgt å utsette tilskuddsvirksomheter for de samme kuttene som statlige virksomheter utsettes for helt fra ABE-reformen ble innført i 2015, selv om de formelt ikke er en del av ABE-reformen. For tilskuddsvirksomhetene er virkningene den samme selv om de formelt utsettes for «effektiviseringskutt» heller enn «avbyråkratiserings og effektiviseringskutt», med unntak av at kuttene for disse virksomhetene har ligget på 0.5 prosent alle årene. For virksomheter som omfattes av ABE-reformen, i denne sammenhengen Riksteateret, har kuttene enkelte år vært høyere enn 0.5 prosent. Ut fra ulike forslag til statsbudsjett, og ulike kulturministres svar i stortingets spørretime, omfordeles summene som hentes inn gjennom kuttene blant tilskuddsvirksomhetene til andre prioriterte satsninger innenfor kulturdepartementets budsjett.

I kapitel 2 undersøker vi også rapportens problemstilling nummer 2, hvorvidt hensynet til tilskuddsvirksomhetenes faglig uavhengige stilling (prinsippet om armlengdes avstand) har vært drøftet eller vurdert i lys av ABE-reformen. Vi finner at dette prinsippet, og om ABE-reformen kommer i konflikt med dette prinsippet, ikke er diskutert i offisielle dokumenter, eller i debatter hvor regjeringen har deltatt. Dersom kutt i de generelle tilskuddene kombineres med økte midler som er politisk styrt, innebærer det at virksomhetenes kunstneriske uttrykk og tilbud i større grad er politisk styrt. Det kan synes som det har vært en liten vekst i politisk styrte midler til ulike satsninger de senere årene.

En viktig problemstilling er hvordan ABE-reformen påvirker virksomhetenes finansielle stilling. En del av tilskuddsvirksomhetene i rapporten mottar hele sitt offentlige tilskudd fra staten, mens andre mottar 70 prosent av fra staten, og resten fra fylke og eller kommune. Det går an å tenke seg at de statlige kuttene følges opp av tilsvarende kutt fra fylke og eller kommune, men det er også mulig at fylke/kommune gir en høyere tilskuddsandel, slik at reformen ikke påvirker virksomhetenes økonomi så hardt. Intervjuene (kapitel 3) og spørreundersøkelsen (kapitel 4) viser at det ikke er viktig for virksomhetenes økonomi om de mottar tilskudd utelukkende fra staten eller både fra staten og region eller fylke. De aller fleste opplever at kutt i tilskuddene fra staten motsvares av kutt i tilskuddene fra region eller fylke. Gitt at virksomhetene opplever slike kutt, er et viktig spørsmål om virksomhetene har økt andelen egeninntekter (publikumsinntekter, inntekter fra utleie eller sponsorinntekter)? Vi fant i intervjuene at virksomhetene hele tiden forsøker å øke egeninntektene ved sponsorer eller på andre måter. Videre fant vi at noen av virksomhetene, spesielt scenevirksomhetene, hadde økt egeninntektene ved å klare å få høyere publikumssnitt på forestillingene. En måte å gjøre dette på er ved å sette opp forestillinger som trekker publikum. Samtidig ble det påpekt at det er en grense for hvor langt en kan trekke dette uten å komme i konflikt med samfunnsoppdraget som er å ha varierte oppsetninger og vise bredde. Videre kom det frem at flere av virksomhetene hadde økt publikumsinntektene gjennom å øke billettprisene, og flere av virksomhetene hadde økt disse langt over prisveksten. Også dette kan komme i konflikt med målsetninger om at alle lag i befolkningen skal ha tilgang på ulike kulturtilbud. Samtidig som egeninntekter er viktig for enkelte av virksomhetene, viser kapitel 4 at dette for andre langt fra er en hovedinntektskilde. Det er få ledere eller tillitsvalgte som oppgir at de virksomhetene de arbeider i har særlig med inntekter fra private sponsorer.

Vi finner videre at tre av fire ledere eller tillitsvalgte svarer at virksomheten har måtte kutte i budsjettene. 12 prosent svarer at kuttene veies opp av andre inntekter. Dette er på linje med de virkningene kuttene har hatt i andre deler av staten. 22 av 58 ledere eller tillitsvalgte oppgir at det statlige budsjettet er redusert, mens 14 svarer at det er tilnærmet uendret. Det er mulig å tenke seg at kutt i det statlige tilskuddet kan kompenseres av økninger i andre inntekter eller tilskudd, som for eksempel ulike statlige styre prosjektmidler. Imidlertid er det omtrent like mange som oppgir at budsjettet er redusert som oppgir at det statlige tilskuddet er kuttet.

Den siste problemstillingen i rapporten dreier seg om konsekvensene; effektene, av ABE-reformen. Hvordan opplever ledere og tillitsvalgte i virksomheter innen musikk og scenekunst effektene? Det ser vi nærmere på i rapportens kapitel 6. Vi finner at seks av ti ledere eller tillitsvalgte opplever (ABE)-kuttene som svært store eller store, mens nær fire av ti oppgir at kuttene har hatt stor eller svært stor innvirkning på driften i virksomheten. Kuttene merkes, hva har så blitt gjort for å håndtere dem?

Mange ledere og tillitsvalgte oppgir at kuttene har blitt jevnt fordelt utover avdelinger og enheter i virksomheten. Mange svarer at personale ikke har blitt erstattet ved naturlig avgang. Kuttene har også påvirket bruk av frilansere og midlertidig ansatte. Noen virksomheter bruker egne ansatte i større grad, i andre tilfeller sjaltes disse ut, og bruken av eksterne øker. Noen respondenter svarer at det har blitt gjennomført effektiviseringstiltak på grunn av kuttene. Spørreundersøkelsen viser at svært få opplever at de automatiske kuttene er en god ide for å effektivisere virksomheten deres, noe som ikke er så merkelig: Mange opplever at reformen har hatt negative eller svært negative effekter for virksomhetens effektivitet. Gjennom intervjuene kom det også frem at mange av lederne opplevde «effektivitetsreformen» som paradoksal. Noen av informantene opplevde reformen som en straff, deres virksomhet hadde tatt grep og var allerede effektive før reformen. I mange av disse virksomhetene måtte kuttene dermed tas nærmere det kunstneriske. Virksomheter som ikke hadde effektivisert i samme grad kunne derimot i større grad unngå kutt i det kunstneriske. Samtidig har rapporteringsbyrden inn til Kulturdepartementet/kulturfondet ifølge informantene økt i perioden.

Rapporten viser videre at kuttene har ført til en rekke endringer knyttet til det kunstneriske opplegget: Forestillings og konsertformat er endret, prosjekter er avviklet eller skrinlagt. En del svarer at det er færre nye satsninger. Mer enn én av fire oppgir at virksomheten deres nå har færre spillesteder ved turneer, og noen virksomheter har redusert sin internasjonale aktivitet. I spørreundersøkelsen svarer fire av ti at det kunstneriske aktivitetsnivået er noe redusert, mens 22 prosent oppgir at det er utvidet. I tillegg til slike kvantitative kutt finner vi at 33 av 58 respondenter oppgir at ABE-reformen påvirker det kunstneriske handlingsrommet. Videre opplever ledere og tillitsvalgte at kvaliteten er redusert, 42 av 58 respondenter svarer at reformen har hatt negative effekter på kvaliteten på den kunstneriske virksomheten, mens 28 av 57 opplever at det har hatt negative konsekvenser for deres formidlingsarbeid. Endelig finner vi at noen opplever at det kunstneriske tilbudet har blitt mer markedsrettet, men hoveddelen av respondentene svarer at det er nokså uendret.