Rapporten presenterer et indikatorsett bestående av 94 indikatorer for de fem hovedmålene i planen: 1: reell brukerinnflytelse gjennom fritt behandlingsvalg, flere brukerstyrte løsninger og sterkere medvirkning utforming av tjenestetilbudet, 2) at flere som står i fare for å utvikle rusproblemer fanges opp og hjelpes tidlig, 3) at alle skal møte et tilgjengelig, variert og helhetlig tjenesteapparat, 4) at alle skal ha en aktiv og meningsfylt tilværelse, 5) utvikling og økt bruk av alternative straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer. Rapporten inneholder en nullpunktsanalyse for evalueringen basert på dette indikatorsettet samt en organisasjonsstudie av arbeidet med planen. Opptrappingsplanen består i stor grad av allerede pågående tiltak, satsninger og initiativer, og få eksplisitte tiltak som del av opptrappingsplanen. Dette betyr at det ikke kan gjøres en effektevaluering av innsatsen. I evalueringsperioden vil det utarbeides årlige statusrapporter. Utviklingen på de mange indikatorene og organisasjonsstudien vil gi mye informasjon om oppfølgingen av planen både i det kommunale rusarbeidet og i spesialisthelsetjenesten. Hensikten med denne første statusrapporten er å legge et grunnlag for det videre evalueringsforløpet. Den endelige resultatevalueringen vil foreligge i mai 2021.

Sammendrag

Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020) ble lagt fram for Stortinget i november 2015 (Prop. 15 S (2015-2016) og vedtatt i april 2016. Fafo er i samarbeid med Samfunnsøkonomisk analyse og Ipsos tildelt oppdraget med å gjennomføre en evaluering av opptrappingsplanen. Evalueringen startet opp i oktober 2017 og vil avsluttes våren 2021. Dette er første statusrapport og nullpunktsanalyse for evalueringen. Hensikten med denne første statusrapporten er å legge et grunnlag for det videre evalueringsforløpet.

Opptrappingsplanen har tre innsatsområder:

• Tidlig innsats. Flere skal få hjelp før de utvikler rusproblemer.
• Behandling. Styrke kapasitet og kvalitet i behandlingstilbudet.
• Ettervern/oppfølgingstjenester. Prioritere bolig, arbeid og aktivitet.

Hovedinnsatsen i opptrappingsplanen er rettet mot kommunesektoren.

Det er utarbeidet fem hovedmål for opptrappingsplanen:

1. Sikre reell brukerinnflytelse gjennom fritt behandlingsvalg, flere brukerstyrte løsninger og sterkere medvirkning ved utforming av tjenestetilbudet.
2. Sikre at personer som står i fare for å utvikle et rusproblem, skal fanges opp og hjelpes tidlig.
3. Alle skal møte et tilgjengelig, variert og helhetlig tjenesteapparat.
4. Alle skal ha en aktiv og meningsfylt tilværelse.
5. Utvikle og øke bruken av alternative straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer.

I tillegg er det definert 77 konkrete punkter som regjeringen har definert at de vil gjennomføre i løpet av planperioden (heretter kalt «regjeringen vil»-punkter).

Det er to overordnede problemstillinger for dette evalueringsoppdraget:

Har opptrappingsplanen for rusfeltet ført til at personer som er i ferd med eller har utviklet rusmiddelproblemer, og deres pårørende har fått et bedre tilbud?

Er organisering av arbeidet og oppfølgingen av opptrappingsplanen med iverksatte tiltak hensiktsmessig for å nå opptrappingsplanens mål og delmål?

Målet med evalueringsprosjektet er å undersøke utviklingen innenfor de ulike innsatsområdene, om de fem hovedmålene nås, og på et aggregert nivå om tilbudet til personer med rusmiddelproblemer og deres pårørende blir bedre som følge av opptrappingsplanen. Hovedinnretningen i evalueringen er en resultatevaluering. Blir målsettingene som er satt for opptrappingsperioden, nådd? I tillegg gjennomføres en prosessevaluering hvor organisering og arbeid med planen, ulike aktørers tiltak og innsats studeres. En viktig målsetting i dette evalueringsarbeidet er å følge arbeidet med planen og gi tilbakemeldinger underveis om hvorvidt organisering, oppfølging og tiltak er hensiktsmessige for å nå målene i planen.

Indikatorsett

Som grunnlag for vurdering av måloppnåelse for opptrappingsplanen er det utviklet et indikatorsett. Indikatorsettet er strukturert med utgangspunkt i de fem hovedmålene i planen. De fem hovedmålene rommer også de tre innsatsområdene. Indikatorsettet vil vise utviklingen på i alt 94 indikatorer.

I denne grunnlagsrapporten presenterer vi en nullpunktsmåling for evaluering av opptrappingsplanen. Nullpunktsmålingen gir et statusbilde for 2016 (opptrappingsplanens start) basert på indikatorsettet. Indikatorsettet vil oppdateres årlig fram mot den endelige resultatevalueringen i 2021. I de årlige statusrapportene vil vi vurdere foreløpig måloppnåelse før en endelig sluttvurdering leveres i 2021. Den første rapporten med måling av utvikling innenfor de fem hovedmålene kommer i desember i år (statusrapport 2, 2018). Selv om indikatorsettet er omfattende, er det ikke ment å være uttømmende for alt som skjer på rusfeltet, eller alle aspekter ved opptrappingsplanen. Indikatorsettet er ikke utarbeidet eller egnet for å belyse resultater og effektene av enkelttiltak. Konkrete tiltak må evalueres særskilt. Indikatorsettet er en av flere informasjonskilder som legger grunnlaget for evalueringen av opptrappingsplanen.

Organisasjonsstudie

Denne første rapporten inneholder også en organisasjonsstudie. I rapporten viser vi hvordan arbeidet med opptrappingsplanen er organisert på statlig og regionalt nivå.  Opptrappingsplanen for rusfeltet er avgitt fra Helse- og omsorgsdepartementet på vegne av regjeringen, og Helsedirektoratet er gitt et sentralt ansvar for å koordinere den statlige innsatsen. Fem øvrige direktorat er gitt et selvstendig ansvar for å bidra til gjennomføring av opptrappingsplanen for rusfeltet: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, Husbanken, Kriminalomsorgsdirektoratet og Utdanningsdirektoratet. Alle involverte direktorater bortsett fra Utdanningsdirektoratet har fått et eksplisitt oppdrag i tildelingsbrevet om å bidra i gjennomføringen av opptrappingsplanen. Det felles oppdraget til direktoratene er lite tydelig. Mye av aktiviteten i Helsedirektoratet og samarbeidet med de andre direktoratene slik det har vært praktisert fram til nå, bærer preg av å orientere om pågående aktiviteter og tiltak mer enn å bruke dette som utgangspunkt for å initiere målrettet aktivitet som kan understøtte målene i opptrappingsplanen.

I den statlige oppfølgingen av opptrappingsplanen på rusfeltet er det flere aktive aktører på regionalt nivå. Fylkesmannsembetene med deres rådgivere spiller en viktig rolle. Det samme gjør de regionale kompetansesentrene på rusfeltet. De regionale helseforetakene er en tredje sentral aktør.

Alle de regionale aktørene har et mandat og eksplisitte styringssignaler om å følge opp arbeidet med Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020). De regionale aktørene, og særlig fylkesmannen, er tett på kommunene og spiller en viktig rolle i utviklingen av tjenestene i kommunene. I evalueringsforløpet videre vil vi følge det regionale arbeidet tett gjennom casestudier i kommunene og erfaringssamlinger i regionene. Både KoRus-ene og rådgiverne hos fylkesmannsembetene etterlyser tydeligere oppdrag eller forventninger fra Helsedirektoratet til hvordan de skal følge opp opptrappingsplanen.

En plan av i hovedsak pågående innsats

Opptrappingsplanen består i stor grad av allerede pågående tiltak, satsinger og initiativer. Svært mange av tiltakene eller «regjeringen vil»-punktene i planen er forankret i andre strategier og planer på velferdsfeltet. Det er en styrking av innsats og nye initiativer på noen områder, men det er få tiltak som er eksplisitt lansert som en del av opptrappingsplanen. For evalueringens del innebærer en slik strukturering av planen at det ikke er mulig å gjøre en effektevaluering av innsatsen. I løpet av evalueringsperioden vil vi vurdere i hvilken grad vi beveger oss i retning av de uttalte målene med planen. Utviklingen på de mange indikatorene som er med i indikatorsettet og organisasjonsstudien, vil likevel gi mye informasjon om oppfølgingen av planen både i det kommunale rusarbeidet og i spesialisthelsetjenesten.

Kommunalt perspektiv

Kommunenes perspektiver er viktige i evalueringsoppdraget. Det er i kommunene personer med rusproblemer bor, og det er innsatsen her som i hovedsak vil avgjøre om personer med rusproblemer og deres pårørende mottar bedre og mer effektive tjenester. Gjennom indikatorsettet vil vi i løpet av evalueringsforløpet få informasjon om utviklingen i kommunene på en rekke områder, men for å supplere disse dataene skal det gjennomføres casestudier i seks kommuner fra i år (2018) og hvert år fram til og med 2020. I rapporten har vi redegjort for betydningen av å ha et kommunalt perspektiv på opptrappingsplanen og viktige forhold som vil inkluderes i casestudien.