Flytting etter bosetting

Vi finner at etter syv år bor to av tre fremdeles i bosettingskommunen. Aleneboende, som ofte er unge menn, har en høyere sannsynlighet for å flytte. Personer med barn er mer bofaste enn de uten barn. Flyktninger bosatt i små, usentrale kommuner flytter oftere. Intervjuer med flyktningene viser at de flytter av mange av de samme grunnene som andre som bor i Norge – for studier, et annet arbeidsmarked eller for å bo nærmere en kjæreste. Manglende lokal integrering og fravær av tjenestetilbud innen utdanning og helse, er også viktige grunner til flytting. De fleste kommuner opplever ikke sekundærflytting som et problem, men når noen grupper av flyktninger flytter, kan det føre til konsentrasjon av levekårsutfordringer og press på velferdsbudsjetter. I lys av dette diskuterer vi muligheter for endringer i bosettingspolitikken, og kommer med anbefalinger for bedre lokal integrering i fraflyttingskommuner. Rapporten bygger på analyser av intervjuer med flyktninger, kommunalt ansatte og ansatte i IMDi, en spørreundersøkelse blant ledere i flyktningtjenestene i kommunene samt registerdata over flyktningers flyttemønstre.

Denne rapporten handler om flyktninger som flytter fra sin opprinnelige bosettingskommune: sekundærflytting. Vi ser på årsaker til og konsekvenser av denne typen flytting og diskuterer hvordan flyttemønstrene påvirkes av hvordan myndigheter og kommuner bosetter og integrerer flyktninger.

Rapporten bygger på analyser av intervjuer med flyktninger, kommunalt ansatte og ansatte i IMDi, en spørreundersøkelse blant ledere i flyktningtjenestene i kommunene samt registerdata over flyktningers flyttemønstre og deskriptive kjennetegn ved flyktninger bosatt i perioden 2010–2023.

I Norge er det myndighetene og ikke flyktningene selv som bestemmer hvor flyktninger skal bosettes, og flyktninger bosettes mindre sentralt enn sånn befolkningen for øvrig bor. Vi finner at etter syv år har én av tre flyktninger flyttet, mens to av tre fremdeles bor i opprinnelig bosettingskommune. Etter sekundærflytting er altså flyktningers bosettingsmønstre ganske like som hos befolkningen ellers. De aller fleste blir boende i en kommune de ikke selv har valgt. 

Aleneboende, som ofte er unge menn, har en høyere sannsynlighet for å flytte, mens familier med barn er mer bofaste enn de uten barn. Blant de som ble bosatt i perioden 2010–2016 og som har flyttet, har 41 prosent fått høyere inntekt ett år etter at de flytter mens 34 prosent har uendret inntekt. 24 prosent har gått ned i inntekt. Alle vi har snakket med til denne rapporten forteller imidlertid at de selv opplever at de overordnet sett har fått det bedre etter at de flyttet.

For flyktningene vi har intervjuet er mange av årsakene til å flytte de samme som for andre som bor i Norge. De flytter for studier, et annet arbeidsmarked eller for å bo nærmere en kjæreste, familie eller venner. Det er også en betydelig gruppe som flytter fordi de ikke føler seg hjemme eller mangler tilhørighet i kommunen de har blitt bosatt i. Noen forteller at de var ensomme, andre at de savnet noen som kan bistå med praktisk hjelp i hverdagen. Blant de som flytter er det også en gruppe som har blitt bosatt i kommuner som ikke har nødvendige tjenester – og som opplever at de må flytte for å få tilgang til utdannelse eller relevant helsetilbud.

Når flyktninger flytter, flytter de til større og mer sentrale kommuner. De flytter fra steder med få innbyggere til steder med flere innbyggere, og de flytter ofte til steder hvor de har nettverk som kan hjelpe dem, oftere til Østlandet og oftere mer sentralt. Det kan føre til konsentrasjon av enkelte grupper av flyktninger på noen steder. En kommune kan takke nei til å bosette flyktninger, men har ikke mulighet til å påvirke antall flyktninger som selv bosetter seg der gjennom sekundærflytting. Vår spørreundersøkelse til kommune-Norge viser likevel at de aller fleste kommuner som forstår seg selv som tilflyttingskommuner ikke opplever sekundærflytting som en utfordring.

Samtidig opplever noen tilflyttingskommuner sekundærflyttingen som krevende. Våre intervjuer med ansatte i slike kommuner viser at det ikke er de som flytter mest på landsbasis som oppfattes som problematiske, altså unge, enslige personer med lønnsinntekt. Snarere er det stor tilflytting av barnefamilier, personer med helseutfordringer, de som snakker dårlig norsk, og de som står utenfor arbeidslivet og ikke kan forsørge seg selv, som oppleves utfordrende for enkelte. Dette er blant annet fordi flyttingen fører til press på velferdsbudsjetter. Flytting som oppleves utfordrende for en kommune, kan imidlertid være positiv for flyktningen selv. For eksempel forteller personer med helseutfordringer at de etter flytting får hjelp av personer med samme landbakgrunn til å navigere de kommunale systemene, og til praktiske utfordringer i hverdagen. For de som ikke har blitt kjent med noen i opprinnelig bosettingskommune, og ikke har klart å mestre norsk eller få en jobb, er livet kanskje også lettere i en kommune hvor det bor andre som snakker språket man snakker, og hvor man kan få hjelp og støtte når man trenger det.

Fordi sekundærflytting bidrar til et bedre liv for mange flyktninger, er det på ingen måte gitt at man skal søke å begrense deres muligheter til å flytte. Samtidig kan det være klokt å legge til rette for at flest mulig flyktninger ikke skal trenge å flytte fra bosettingskommunen. Sekundærflytting kan være negativt for fraflyttingskommuner, fordi disse kan slutte å tenke langsiktig i integreringsarbeidet og ha vanskeligheter med å dimensjonere tjenester i kommunen. Når flyktningene flytter fra de minste kommunene i landet til mer sentrale bykommuner kan det som nevnt også bidra til konsentrasjon av levekårsutfordringer. Slik kan sekundærflytting bidra til det motsatte av myndighetenes mål om spredt bosetting. Ikke minst er det mange flyktninger som selv ønsker stabilitet og å slippe å igjen måtte rive opp barn fra lokalmiljøet etter år på flykt og stadige brudd. Derfor peker vi i rapporten på grep som kan bidra til at flere blir boende i opprinnelig bosettingskommune.

Blant de som blir boende i usentrale kommuner med få innbyggere, er det flere som forteller at de opprinnelig tenkte at de skulle flytte raskt. Til sin egen overraskelse har de snudd – og de trekker fram en opplevelse av å bli en del av et fellesskap og å føle seg hjemme i kommunen, som årsakene. Slik lokal integrasjon er ikke noe som har kommet av seg selv, men er ofte en konsekvens av godt integreringsarbeid i kommunen, med fokus på helhetlig oppfølging av flyktningene langt ut over norskopplæring og hjelp til å finne en jobb. Ofte spiller frivilligheten en viktig rolle i dette arbeidet.

Rettigheter til introduksjonsprogram, introduksjonsstøtte og sosiale ytelser er knyttet til at flyktningen blir boende i opprinnelig bosettingskommune i de første fem årene etter bosetting. Vi finner likevel ikke en markant endring i flyttemønstre etter fem år. Det er samtidig flere tendenser i våre data som samlet indikerer at begrensningene i rettigheter kan påvirke flytting blant flyktninger, og de bidrar kanskje også til at flere blir boende i sin opprinnelige bosettingskommune. Samtidig ser vi at disse begrensningene i rettigheter, slik de blir tolket i kommunene i dag, også kan ha negative konsekvenser for flyktningers arbeidsmarkedsdeltakelse. Også flytting blant flyktninger med tilbud om jobb i en annen kommune begrenses i enkelte tilfeller av dette.

Dersom det er en målsetning å legge til rette for mindre sekundærflytting, kan det være hensiktsmessig at myndighetene tenker mer langsiktig når de kopler flyktning og kommune. Noen flyktninger har bedre forutsetninger for å trives i usentrale kommuner, for eksempel fordi de har erfaring fra distriktene eller selv ønsker å bo på et lite sted. Myndighetene kan også gjøre mer for å sikre at familier ikke trenger å flytte for å få tilgang til nødvendige tjenester som videregående skole eller helsetjenester.

Myndighetene bør også vurdere om det er hensiktsmessig at alle landets kommuner skal bosette, selv i perioder med høye ankomsttall. Kommuner med svært høy fraflytting er for det meste små, usentrale kommuner som bare bosetter i de årene hvor det er kommer mange flyktninger. Mange av disse kommunene har lite kontinuitet i bosettingen, lite mulighet til å bygge opp og beholde kompetanse på flyktninger og integrering, og dermed dårligere forutsetninger for å få til god lokal integrering, sammenlignet med mellomstore og større kommuner. Når det i tillegg er få i kommunen med samme bakgrunn som dem selv, og mange flyktninger også har en frykt for eller motstand mot å bosettes på slike steder, blir arbeidet de ansatte i slike kommuner må legge inn for å lykkes i integreringen, betydelig større. Vi finner flere kommuner hvor alle flyktninger som ble bosatt i perioden 2010–2016, har flyttet videre. 25 kommuner har en fraflyttingsandel på 90 prosent eller mer, mens 60 kommuner har en fraflyttingsandel på 80 prosent eller høyere. I 9 kommuner har samtlige flyktninger som ble bosatt i perioden, flyttet innen 2023.

I dag har myndighetene først og fremst fokus på å sikre rask og spredt bosetting, og at flyktningene har tilgang på nødvendige tjenester de første årene etter bosetting. Det er ikke en uttalt målsetning at koplingen mellom flyktning og kommune skal gjøres på en måte som øker sjansen for at flyktningen blir boende. I lys av utfordringene knyttet til flytting, for fraflyttingskommuner, flyktningene selv, og noen tilflyttingskommuner, kan det imidlertid være hensiktsmessig å legge innen konkret målsetning om at treffsikker bosetting innebærer å bosette flyktninger i kommuner de ikke trenger å flytte fra.