Suksess og besvær

Dette er sluttrapporten på prosjektet om evaluering av fraværsgrensen, som Fafo har gjennomført sammen med Statistisk sentralbyrå. Formålet med prosjektet har vært å evaluere implementeringen og konsekvensene av at regjeringen i 2016 innførte en fraværsgrense som innebærer at en elev som har mer enn 10 prosent udokumentert fravær i et fag, vil som hovedregel ikke ha rett til å få halvårsvurdering med karakter eller standpunktkarakter i faget. Målet med fraværsgrensen var todelt. På kort sikt ville regjeringen redusere fraværet og øke nærværet på skolene, på lengre sikt var ønsket at fraværsgrensen skulle bidra til å redusere frafallet, ved å stimulere til at en større andel elever fullfører og består videregående opplæring.

Rapporten er organisert ut fra en serie problemstillinger knyttet til ulike aktører og profesjoner.

• Oppfølging og praktisering:
  • Hvordan følger skolene opp fravær og fraværsgrensen?
  • I hvilken grad og eventuelt hvordan samarbeider lærerne, skolelederne og eventuelt andre aktører på og utenfor skolen om oppfølging av fravær?
  • Praktiseres fraværsgrensen ulikt (jf. unntaksbestemmelsen) - hvordan og hvorfor?
  • Hvordan følger skoleeier opp og støtter skolenes praksis og håndheving av fraværsgrensen?
• Konsekvenser for elevene:
  • Har fraværsgrensen bidratt til at fraværet reduseres?
  • På hvilken måte påvirker fraværsgrensen ulike elevgrupper?
  • Har fraværsgrensen konsekvenser for elevenes læringsmiljø?
  • Hvilke konsekvenser har manglende vurdering med karakter (IV), som følge av fraværsgrensen, for elever som overskrider fraværsgrensen i ett eller flere fag?
  • På hvilken måte påvirker fraværsgrensen elevenes gjennomføring av videregående skole?
• Konsekvenser for andre yrkesgrupper:
  • Hvordan påvirker fraværsgrensen arbeidssituasjonen og ressursbruk for lærere og skoleledere?
  • Hvordan påvirker fraværsgrensen arbeidssituasjonen for fastleger?
  • Hvordan påvirker fraværsgrensen arbeidssituasjonen for eventuelt andre aktører/yrkesgrupper?
• Føring av fravær
  • Har skoleeier og skoler felles retningslinjer for når fravær i deler av en time skal regnes som forsentkomming, og når fravær skal føres for en hel time, for skoleåret 2016-17? Hvis ja, hvor mange minutter må eleven komme for sent til timen for at fravær skal føres for hel time i skoleåret 2016-17?
  • Hadde skoleeier og skoler felles retningslinjer for når fravær i deler av en time skulle regnes som forsentkomming, og når fravær skulle føres for en hel time, for skoleåret 2015-16? Hvis ja, hvor mange minutter måtte eleven komme for sent til timen for at fravær skulle føres for hel time i skoleåret 2015-16?
• Tilleggsproblemstillinger
  • Hvordan er ulike elevgruppers subjektive oppfatning av fraværsgrensen?
  • Hvilke tiltak mener sentrale interesseorganisasjoner kunne vært nyttig for å stimulere til økt tilstedeværelse?
  • På hvilke måter er det forskjeller i endringen av fravær som følge av fraværsgrensen mellom studieforberedende og yrkesfaglige linjer og innenfor ulike utdanningsprogram?

Analysene er basert på kvantitative og kvalitative data, og en kombinasjon av ulike strategier for analyse. Blant de kvantitative dataene er den viktigste kilden registerdata, som gir detaljert oversikt over dags- og timefraværet over tid.  Videre baserer vi oss på flere spørreundersøkelser. Den største er Utdanningsdirektoratets Elevundersøkelser, som består av en kartlegging av elevens erfaringer og oppfatninger av egen skole og læringsmiljø. I tillegg har vi samlet inn en rekke data med bruk av nettbaserte surveys. Dette har gitt oss innblikk i rektorers oppfatninger og vurderinger av fraværsgrensen. Vi har også samlet inn et omfattende kvalitativt materiale. Dette består av 145 intervjuer med rektorer, lærere, elever, helsesykepleiere, rådgivere, og ansatte i PPT og OT. Det vil si at vi har informasjon om det som skjer i klasserommet og det som skjer utenfor. Vi har lagt vekt på å få innblikk i lærernes oppfatning av fraværsgrensen, men også hvordan lærere og elever har støtte i andre grupper som ikke er direkte involvert i det daglige skolearbeidet.

Sammen med to foregående delrapportene, gir sluttrapporten et bredt bilde av ulike aktørers erfaringer, utfordringer og muligheter knyttet til fraværsgrensen. Evalueringen kan samlet oppsummeres i tre sentrale funn: Data i alle rapportene har synliggjort fraværsgrensens suksess målt i redusert fravær. Et gjennomgående funn for alle tre årene er at både time og dagsfraværet betydelig redusert. Den mest markante reduksjonen skjedde allerede det første skoleåret. I de etterfølgende årene har fraværsnivået vært ganske stabilt på et lavere nivå enn det var før fraværsgrensen ble innført. Det andre hovedfunnet handler om implementering, og at det kan være kort vei mellom implementering og normalisering. Fraværsgrensen møtte mye motstand første skoleår, ble over tid mer oppfattet som en del av skolesystemet.  Bestemmelsen utfordret tilliten, men over tid kan det synes som om elevene så at ordningen var kommet for å bli, fordi den virker. Det tredje sentrale funnet i evalueringen handler om at dette er en bestemmelse som også kan være til besvær. For rektorer og lærere som må bruke mye mer tid enn tidligere på å føre fravær og sende ut varsler til elevene, for fastleger som blir oppsøkt av friske elever, og for elever som blir stresset av bestemmelsen og som må bruke tid og penger på å framskaffe dokumentasjon. Fraværsgrensen virker til at alle elevgruppene er mer på skolen, men enkelte elevgrupper har ikke redusert fraværet tilstrekkelig. De får dermed Ikke vurdert (IV) i et eller flere fag, noe som gjør det vanskeligere for dem å fullføre og bestå videregående opplæring.

Det normative spørsmålet er hvordan disse tre funnene skal vektes opp mot hverandre. I oppsummeringen av de sentrale funnene bruker vi problemstillingene som organiserende for framstillingen.

Oppfølging, praktisering og føring av fravær

Et viktig funn i delrapportene og sluttrapporten er at skolene har varierende praksiser knyttet til hvordan fravær føres, hvordan de tilpasser seg regelverket, og hvordan de følger opp elever som risikerer å overskride fraværsgrensen i ett eller flere fag. At skolene ikke virker å ha en felles praksis av fraværsgrensen, særlig for elever som nå har større sannsynlighet for å få IV i flere fag, kan bety at elever i sårbare situasjoner får ulik oppfølging avhengig av hvilken skole de går på og innad på skolene mellom ulike lærere.

Når det er sagt skal det samtidig framheves at en stor andel av de ansatte på skolene er positive til at det finnes en fraværsgrense. De gir uttrykk for at de har tro på at bestemmelsen virker til å inkludere store deler av elevgruppene, samtidig som det også er mange som sier at de er bekymret for de sårbare elevene. Vi peker på at det har skjedd en tilvenning eller normalisering også blant lærerne. Først var fraværsgrensen noe nytt, men etter det første skoleåret hadde rektorer og lærere lært mer om ordningen og konsekvensene av den.

Samtidig mente en del av lærerne at fraværsgrensen innebær mye ekstraarbeid, noe vi i rapporten har referert til som besvær. Blant annet har de fått ekstra arbeidsoppgaver med å føre fravær langt nøyere enn mange gjorde tidligere. Vi kan likevel ikke påvise at fraværsgrensen har virket inn på deres tilbøyelighet til å slutte i yrket. De har nok fått mer administrativt å gjøre som følge av fraværsgrensen, men det synes altså ikke å ha innvirkning på deres arbeidsforhold.

Konsekvenser for elevene

De innsamlede dataene viser at fraværsgrensen har vært en stor suksess, ut fra en målsetting om å øke elevenes tilstedeværelse. Riktignok var fraværet på vei ned også i årene før 2016, men nedgangen etter innføringen har vært betydelig større enn det var rimelig å forvente ut fra trendene de foregående årene. I skoleåret 2016/2017 var det nær en 18 timers reduksjon i det totale fraværet. Året etter var det fortsatt reduksjon sammenlignet med hva vi forutsetter at ville vært tilfelle dersom utviklingen fortsatte slik den gjorde før fraværsgrensen ble innført. I skoleåret 2018/2019 var reduksjonen noe lavere enn året før. Samlet har det gjennomsnittlige fraværet sunket med 27 prosent fra 2015/2016 til årene etter fraværsgrensen. Elever på studieforberedende utdanningsprogram hadde i gjennomsnitt lavere fravær enn elever på yrkesfaglig utdanningsprogram. Fraværsgrensen er også en suksess om man måler den med endringer i prestasjoner målt med karakterer. For eksempel forbedret gjennomsnittseleven eksamenskararakteren med mellom 5.5% og 11.1% av en karakter. 5% økning av eksamenskarakteren innebærer at en av 20 elever i en klasse går opp en eksamenskarakter, mens 10% økning av eksamenskarakteren innebærer at i den samme klassen vil 2 elever gå opp én karakter.

Mens det første målet med fraværsgrensen var å øke elevens nærvær, så var det andre målet å redusere frafallet fra videregående opplæring. Frafall innebærer at en elev ikke har fullført og bestått videregående opplæring i løpet av fem år. Elever som har over 10 prosent fravær i et fag får IV i det aktuelle faget. Blant innvandrerelever er det en økning som får IV i ett eller flere fag, mens det har skjedd en reduksjon blant majoritetsbefolkningen. Uavhengig av innvandringsbakgrunn viser tallene at de som får IV i ett fag, gjerne får IV i flere fag enn før fraværsgrensen ble innført. Foreløpige analyser tyder imidlertid ikke på endringer i sannsynligheten for verken å fortsette til neste klassetrinn eller fullføre og bestå videregående opplæring. Til tross for at det ikke er flere elever som får IV, så får elever med IV i ett fag nå gjerne også IV i andre fag. I gjennomsnitt er det likevel ikke en større andel av elevene som får IV i minst ett fag.

Anført av Elevorganisasjonen var det en rekke elever som ytret seg svært negativt til fraværsgrensen da bestemmelsen ble lansert. Erkjennelsen av at fraværsgrensen har ført til økt nærvær blant elevene kan være med å forklare at motstanden blant elevene vi har intervjuet har blitt mindre i løpet av evalueringsperioden. I tillegg har de fleste av elevene som at fraværsgrensen ble innført blitt ferdige på skolen. For nye elever i videregående opplæring er fraværsgrensen sett på som en del av det å gå på skolen.

Konsekvenser for andre yrkesgrupper

Foruten rektor, lærere og elever, er det en rekke andre som potensielt sett har kunnet bli påvirket av fraværsgrensen. Blant dem er helsesykepleiere, rådgivere, ansatte i PPT og OT. Dette er profesjoner som inngår i ‘laget rundt eleven’. Deres erfaringer er brukt for å gi supplerende blikk på hvordan fraværsgrensen har fungert for elevene, og da særlig de sårbare elevene. Det framgår av intervjuene at fraværsgrensen er et sentralt tema i møtet med mange av elevene.

Et gjennomgående trekk er hvordan ansatte i de andre profesjonene framhever at en elev er en ‘hel person’. Dette var informanter som gjennomgående var opptatt av at elever er personer og ikke bare elever. De ville se hele personen, og var heller ikke bare opptatt av nivået på fraværet, men snarere pekte de på at årsakene til at enkelte elever har høyt fravær ofte er sammensatte og komplekse Særlig ble betydningen av familie og deres sosioøkonomiske tilhørighet framhevet, altså forhold som ligger utenfor skolen. Dette er utfordringer som aktualiserer spørsmål om hvor godt laget rundt eleven evner å samarbeide om å finne de beste løsningene og hvilke virkemidler de har til rådighet. En konklusjon er at fraværsgrensen oppfattes som en enkel løsning på et komplisert problem, når vi inkluderer de elevene vi her diskuterer som en del av målgruppen.

Konsekvenser for fastlegebruken

Fraværsgrensen har resultert i at elever i videregående opplæring i større grad oppsøker egen fastlege enn de gjorde tidligere, basert på registerdata for fastlegebesøk. Også annen kontakt med helsevesenet øker noe. Det ser ut til at endringen i fastlegebesøk ikke bare skyldes at elever som allerede hyppig går til legen øker sin frekvens, men at elever som sjelden går til legen også øker sine fastlegebesøk. Effektstørrelsene er svært like uavhengig av foreldres utdanning, kjønn og innvandringsbakgrunn, noe som er overraskende gitt betydelige forskjeller i fravær i utgangspunktet, særlig mellom elever med innvandrerbakgrunn og uten. For å unngå at fraværsgrensen overskrides, har elever med høyt fravær et større behov for fastlegekonsultasjoner enn elevene med lavere fravær. Et annet spørsmål har vært hvorvidt økt bruk av fastlegene blant elever fører til at pasienter som ikke er elever i videregående skole presses ut av køen for å komme til legen. Våre analyser indikerer at dette ikke er tilfelle når vi sammenligner fastlegebruken til personer utenfor videregående skole med fastlegebruken til barn mellom 0 og 4 år, som vi antar er upåvirket av økt etterspørsel blant videregåendeelevene.

Til sammen indikerer våre analyser at fastlegene får hyppigere besøk av elever i videregående opplæring, uten at det resulterer i færre besøk av andre pasienter. Dette kan tyde på at fastlegene får totalt flere pasienter til konsultasjon etter innføring av fraværsgrensen.

Behov for kompenserende tiltak

Når vi veier fordeler opp mot ulemper er det liten tvil om fraværsgrensen fungerer godt og er et gode for det store flertallet av elevene. De er mer på skolen og de presterer bedre. Mange elever synes også å ha erkjent at det er slik positiv sammenheng. Samtidig synliggjør evalueringen at det er elevgrupper som har behov for andre virkemidler enn fraværsgrensen for å fullføre og bestå videregående opplæring. I den sammenheng er det relevant å spørre om det bør være et mål at alle skal gå over i videregående opplæring. Dersom man fastholder dette som mål kan denne evalueringen leses som et argument for at det er behov for flere og kompenserende tiltak. En del finnes allerede, men denne evalueringen synliggjør at det er behov for mer. Fraværsgrensen synes alts ikke å være noen hurtigkur for å bekjempe frafall fra videregående opplæring. En forklaring på det kan være at elever i sårbare situasjoner har svært sammensatte utfordringer. For enkelte trengs mer fleksible læringsarenaer, for andre trengs tettere oppfølging, ikke minst knyttet til elevens livssituasjon.