Publikasjoner

Rapportsøk

Ikke som forventet
Fripoliseproblemet i det norske pensjonssystemet

Jon M. Hippe og Pål Lillevold

Fafo-rapport 2018:13

Last ned nettutgaven

Forskningstema: Pensjon

Mer enn 700 000 personer har individuelle rettigheter – fripoliser – fra tidligere ytelsesbaserte tjenestepensjoner. Dette utgjør 350 milliarder kroner og vil stige til 500 milliarder. Fripolisene er det største elementet i det private tjenestepensjonssystemet.

Problemet med fripolisene er at de har en innebygget forutsetning om framtidig avkastning som regnes inn når ytelsen loves. Det gjør at avkastning utover denne garantien, som kan bidra til oppregulering, blir vanskelig å oppnå. Fripoliser taper seg i verdi sett opp mot inflasjon og lønnsutvikling. Innehaverne av fripoliser vil kunne gå glipp av vel 110 milliardene kroner sammenlignet med om de hadde hatt en oppsatt rettighet fra en offentlig ordning, eller fått sin rettighet regulert opp med lønnsveksten (G).

I denne rapporten analyseres utviklingen av fripoliser og betydningen av ulik avkastning på fripolisekapitalen. Dette som bakgrunn for en analyse og diskusjon av ulike modeller for å løse fripoliseproblemet og bidra til høyere avkastning på fripolisekapitalen.

Utgitt: 2018 Id-nr.: 20662

Sammendrag

Oppsummering og konklusjon

Fripoliser er den største delen i det private tjenestepensjonssystemet

Mer enn 700 000 personer har fripoliser med kapital tilsvarende snaut 350 milliarder kroner. Denne pensjonskapitalen vil stige etter som de siste ytelsesordningene avvikles og konverteres til fripoliser. Selv om kapitalen reduseres med utbetaling av pensjon, er nettoveksten så sterk at om få år vil fripolisekapitalen kunne nå 500 milliarder kroner. Det vil være rundt dobbelt så mye som kapitalen knyttet til innskuddspensjon og tilhørende pensjonskapitalbevis.

Det er ingen tvil om at fripolisene nå utgjør det klart største elementet i det private tjenestepensjonssystemet og utbetalinger fra fripoliser er klart større enn fra private tjenestepensjoner. Fripoliseinnehaverne har imidlertid få, eller ingen, organiserte interesser som taler deres sak. Man kan bare tenke seg det fokus og interessen eventuelle tilsvarende utfordringer knyttet til kommunale tjenestepensjonsordninger, herunder oppsatte rettigheter, ville blitt gjort gjenstand for. En årsak til dette kan være at de tradisjonelle ytelsesordningene i privat sektor ikke har vært regulert i tariffavtaler og heller ikke har vært gjort gjenstand for to-parts- eller treparts-dialog. En annen årsak er rett og slett knyttet til fripolisenes natur. Innehaverne av fripoliser har ingen annen motpart enn leverandørene siden de tidligere arbeidsgiverne ikke lenger er delaktige hverken reelt eller formelt.

Fripoliser synes å være en særnorsk produkt- eller pensjonsløsning. Fripolisene er en måte å organisere tidligere rettigheter fra private kollektive ytelsesordninger på, der tidligere arbeidsgiver ikke lenger har et ansvar for å betale reguleringspremier. Det er en ren individuell ordning, og det er et avtaleforhold mellom den enkelte og leverandøren. I mange europeiske pensjonskasser med garanterte produkter vil man typisk finne at tidligere rettigheter ligger igjen i kassen, og at arbeidsgiver fortsatt har et finansieringsansvar. En hovedgrunn for den norske tradisjonen med fripoliser er, i tillegg til å begrense tidligere arbeidsgivers framtidige økonomiske ansvar, å bidra til flytterett for fripoliser og konkurranse mellom leverandører. Norge var i europeisk sammenheng tidlig ute med flytterett som prinsipp. Mange land, blant annet våre naboland, praktiserer ikke en slik flytterett.

En tidligere rettighet, (det man kaller en oppsatt rettighet), fra offentlig tjenestepensjon i Norge er sikret en videre regulering med et tilhørende finansieringsansvar for tidligere arbeidsgivere. Dermed er det grunnleggende forskjell på behandling av tidligere rettigheter fra kollektive ordninger i offentlig og privat sektor.

Fripoliseproblemet

Problemet med fripolisene er at de har en innebygget en forutsetning om framtidig avkastning som regnes inn når ytelsen loves, og som kan kalles en premierabatt. Det gjør at avkastning utover denne garantien, og som kan bidra til oppregulering av den utlovede ytelsen, blir vanskelig å oppnå.

Dette medfører at en fripolise taper seg i verdi sett opp mot inflasjon og lønnsutvikling. En fripolise etablert i 1990 som ikke har fått regulering, vil for eksempel i dag være verdiforringet med 45% prosent i forhold til inflasjon og med 65 prosent målt mot lønnsutviklingen. Vi har ikke tall for faktisk avkastning utover garantien, men det er grunn til å tro at det ble gitt en viss meravkastning og dermed regulering på 1990-tallet og inn på 2000-tallet og at fripolisene deretter som hovedregel har fått liten eller ingen regulering. Faktisk regulering på 90-tallet har dermed vært godt under prisveksten. Å bytte jobb og dermed pensjonsordning, alt annet konstant, gir et stort pensjonstap sammenlignet med det å være med i samme ordning i samme bedrift gjennom hele yrkeslivet.

Ser man framover, vil for eksempel en avkastning som ligger ett 1 prosentpoeng over garantien, medføre at utbetalingene de neste 20 årene øker med over 40 milliarder kroner. Norsk Regnskapsstiftelse legger til grunn forutsetninger om G-vekst på 2,25 prosent p.a. og KPI-vekst på 1,5 prosent p.a. i sin veiledning om forutsetninger for regnskapsmessig rapportering av pensjonskostnader og pensjonsforpliktelser. Hadde man oppnådd en slik G-regulering, ville tallet vært ytterligere 75 milliarder kroner høyere. Disse vel 110 milliardene uttrykker på mange måter det tapet fripoliseinnehaverne kan forvente seg sammenlignet med om de hadde hatt en oppsatt rettighet fra en offentlig ordning, eller hele tiden vært med i en aktiv pensjonsordning istedenfor å få fripoliser.

Systemet med fripoliser var ikke nødvendigvis noe problem i en verden der arbeidstakere, opprinnelig funksjonærer i større private bedrifter, som hovedregel var i samme bedrift fram til pensjonsalder. Det var et likviditetsspørsmål for arbeidsgiver. At det underveis var «for lite» innbetalt, var uten betydning for den enkelte, fordi rettigheten ble regulert opp via lønnsutviklingen og finansiert med framtidig avkastning, premieinnbetalinger og reguleringspremier som til slutt sikret den ansattes rettigheter i form av tilstrekkelig pensjonskapital.

Systemet med beregningsrente eller rentegarantier ved finansiering av opptjente pensjonsrettigheter, som i oppsparingsperioden gjøres om til fripoliser, har fulgt ytelsesordninger fra deres opprinnelse tilbake til slutten av 1800-tallet og tidlig på 1900-tallet. Med konkurranse mellom leverandørene ble rabattene attraktive for å kunne gi et best mulig tilbud. For arbeidsgivere var det en akseptabel løsning som ikke bare ga lavere premier i dag, men og også lavere kostnader for ansatte som sluttet i bedriften, enn for de som ble til pensjonsalder. Man kan derfor ikke se bort fra at et alternativt system med full innbetaling av høyere premie uten beregningsrente ville medført at mange arbeidsgivere hadde tilpasset seg på det samme premienivået og følgelig med en ordning som hadde lavere kvalitet på ytelsene enn den som ble etablert.

Ytelsesordninger med rentegarantier er særlig sårbare i perioder med lav avkastning. Man risikerer da at det ikke er «igjen» avkastning til å sikre oppregulering som kan bevare verdinivået opp mot inflasjon eller lønnsutvikling. Dette er i motsetning til en aktiv ordning der arbeidsgiver har et reguleringsansvar i takt med den enkeltes lønnsutvikling. De senere årene har det kommet til nye utfordringer med økte kapitalkrav til livsforsikringsselskaper som skal stå rentegarantien i fripoliser. Den observerte tilpasningen til disse kravene i livsforsikring har vært å ta minimal finansiell risiko for på den måten å begrense hvor mye kapital som bindes til fripoliseporteføljen, og samtidig prøve å «matche» best mulig rentegarantien. Noe av den sammen utviklingen ser man i pensjonskasser, selv om de har et noe annet kapitalkrav (nasjonalt stresstestbasert). Etter som flere kasser blir rene fripolisekasser, vil kapitalkravene økes. Det skyldes at det ikke lenger er arbeidsgiverinnbetalinger i den aktive ordningen som kan tas med i regnestykket. I høringsutkast til ny forskrift foreslo Finansdepartementet for mer enn 1,5 år siden å samkjøre reguleringen av pensjonskasser og livselskaper i Norge selv om dette ikke følger av felles europeiske krav. Tjenestepensjonsdirektivet – (IORP) – inneholder i motsetning til solvensregelverket for livsforsikring ikke detaljerte kapitalkrav og gir dermed nasjonalstaten beslutningsmyndighet på dette området.

Den politiske utfordringen

En tilnærming til dette problemet, som man kan si har vært rådende så langt, er at store kapitalkrav er nødvendige når lange renter er forventet å ligge lavt i lang tid framover (rentebanen, i solvensterminologi). Det er reell risiko for at leverandørene ikke kan håndtere framtidig risiko, og for at kunder fram i tid ikke vil få den ytelsen (les: rentegarantien) de er lovet. Dette er for eksempel begrunnelsen for at staten satte Silver under offentlig administrasjon. Kapitalkravene kan med andre ord ses som nødvendige og godt begrunnet. En tilpasning hos leverandørene som reduserer sannsynligheten for avkastning utover garantien er, en om ikke ønsket, så en akseptabel og kanskje også nødvendig side ved dette problemet.. Det er også mulig å argumentere for at reguleringen i seg selv har bidratt til å skape problemet ved at myndighetene har reduserte muligheten til å bygge buffere, og derved muligheten til å utjevne svingninger over tid i avkastningen. Livselskapene tvinges i for stor grad til å plassere pengene i aktiva med lav avkastning. I tillegg medfører reguleringen at kapitalkravene økes fordi det er fare for at rentegarantien ikke kan oppfylles i og med at det ikke finnes buffere av betydning i form av tilbakeholdte kundeoverskudd, og det må skaffes risikokapital i form av egenkapital. I Silvers tilfelle måtte selskapet skaffe en egenkapital på rundt over 30% av verdien på fripoliseporteføljen, noe som i realiteten er, og var, umulig. Uansett syn på både begrunnelse og gjennomføring av den historiske reguleringen kan man trekke den konklusjon at nåværende og kommende fripoliseinnehavere må forvente at deres lovede ytelser reduseres i verdi i forhold til inflasjon og lønnsvekst.

Ikke overraskende har denne reguleringen, og virkningen av den, medført diskusjon. Man kan si at en hovedmekanisme i norsk politikk og reguleringstradisjon for å gjøre noe med dette problemet har vært å vurdere tiltak som kan tilskynde redusert tilgangen av nye fripoliser, og å økt konvertering av eksiterende fripoliser til ordninger uten garanti. Denne politikken har gitt ingen eller små resultater. Forsøkene på å åpne for konvertering av eksiterende ytelsesordninger til nye hybridløsninger ble aldri en realitet. Avviklingen av ytelsesordninger har tvert imot gitt en bølge av fripoliser. På den annen siden ble det åpnet for et nytt regelverk for frivillig konvertering av eksiterende fripoliser med rentegaranti til fripoliser med investeringsvalg, såkalte FMI. Omfanget av FMI-konvertering har så langt vært svært begrenset.

Den politiske eller regulatoriske utfordringen i dag er dermed om man skal akseptere situasjonen, det vil si at hovedmålet er å sikre garantien, og se manglende regulering som noe som faller utenfor politikkens ansvarsområde, eller om man skal se etter nye tiltak som kan bidra til å endre situasjonen for fripoliseinnehaverne.

I norsk debatt har forslagene til regulatoriske endringer vært knyttet til å lette på produkt- og virksomhetsregulering for å tilrettelegge for at aktørene kan ta større finansiell risiko og forvente høyere, avkastning i sin forvaltning av fripolisekapitalen (og gjenværende ytelseskapital).

Tre grupper av tiltak har vært diskutert:

  • endrede kapitalkrav i hovedsak ved å benytte seg av IORP- baserte regulerings- og tilsynsløsninger overfor fripoliseporteføljen.
  • økt adgang til å bygge (betingede) buffere for leverandøren.
  • sluttgaranti eller lignende produktløsninger som øker langsiktigheten i kapitalforvaltning ved at kravet til årlig innfrielse av en garanti reduseres.

Man kan spørre seg hvorfor slike tiltak ikke er gjennomført. En åpenbar og nærliggende begrunnelse er at når det gjelder økte kapitalkrav, er at de ses på som nødvendige. At implementering av Solvens II- prinsipper slår særlig hardt ut for fripoliser i norsk sammenheng, synes det imidlertid å være bred enighet om. Problemet blir akutt for leverandører som bare har fripoliser (jf. Silver-saken). Kanskje er dette noe av årsaken til at tilsvarende krav ennå ikke er gjennomført for pensjonskasser som raskt er på vei mot å bli rene fripolisekasser?

Det er grunn til å tro at denne situasjonen også henger sammen med et annet særtrekk i norsk reguleringstradisjon, nemlig ønsket om nøytrale konkurransevilkår og symmetri i reguleringen av livsforsikring og pensjonskasser. I en situasjon med konkurranse, som det i prinsippet er for fripoliser, bør alle leverandører behandles likt, og man bør unngå regelverksarbitrasje. Nettopp flytteretten setter begrensninger på tiltak som betingede avsetninger og sluttgarantier fordi fripolisekapitalen skal være «fylt opp» på årlig basis for å muliggjøre flytting i et konkurransemarked. Mange av de forslagene som har vært fremme, og som er diskutert i denne rapporten, har dermed forblitt forslag.

Situasjonen er imidlertid paradoksal fordi det med nye kapitalkrav ikke er et fungerende flyttemarked for fripoliser. Leverandørene tar i praksis ikke lenger mot fripoliser, for eksempel i form av utløsningsavtaler fra pensjonskasser. Man kan derfor spørre seg om de tradisjonelle motforestillingene mot denne typen regulatoriske tiltak har stor relevans nå.

I vår diskusjon har vi i første omgang valgt å ta utgangspunkt i de tradisjonelle regulatoriske virkemidlene. Det vi har analysert særskilt, er om, og eventuelt på hvilken måte, slike tiltak kan tenkes å bidra til frivillige tilpasninger i livselskapenes forvaltning av fripolisekapitalen og pensjonskasser. Vi er med andre ord opptatt av gjennomslaget av tiltakene sett fra fripoliseinnehavernes side. Vi analyserer for eksempel ikke om kapitalkravene til fripoliser er for høye i Solvens II, og hva som kan være et riktig krav i avveiningen mellom avkastning og risiko på sikt. Dette er i seg selv en viktig diskusjon, som blant annet ledet til at det nye IORP- direktivet som styrer mesteparten av europeisk tjenestepensjon, ikke fikk tilsvarende kapitalkrav som solvens direktivet for livsforsikring. Vår innfallsvinkel er snarere denne: Hvis man er villig til i norsk sammenheng å lempe på kapitalkrav for fripoliser i livsforsikring og å se på andre tiltak som kan innebære prinsipielle konkurransemessige problemer, hva vil da effekten på atferden til leverandørene være?

Vår analyse viser at myndighetene kan oppnå begrensede virkninger av en slik endring i regulering. Derfor diskuterer vi også muligheten for andre og mer dyptgripende tiltak der styringssystemer endres, for eksempel ved å lage egne selskapskonstruksjoner eller ved å benytte statlige garantier. Uansett er det tale om at risikoen for å innfri verdiregulering av fripolisene er omfattende og høyst reell, og at noen må bære denne risikoen – enten individene selv, leverandører, (tidligere) arbeidsgivere eller staten.

Hvis staten går inn som bidragsyter eller til og med stiller garantier, vil risiko flyttes fra eiere av livselskaper og sponsorer av kasser til fellesskapet. Det synes åpenbart rimelig å sette en pris på denne risikooverføringen, det vil si at selskapene må betale for den økonomiske fordelen ved å bli fridd fra risikoen ved å innfri fripoliseforpliktelsene. Om, og hvordan, dette skal gjøres, blir en politisk hovedutfordring.

Det finnes med andre ord ingen enkel løsning på fripoliseproblemet slik som vi har definert det her.

Tre løsningsmodeller

Modell 1 – Bedre rammebetingelser

I denne rapporten har vi tatt utgangspunkt i det vi har kalt en modell for bedre rammebetingelser der myndighetene i prinsippet gjennomfører alle hovedtiltak for å bidra til at livselskaper og pensjonskasser tar større risiko i sin kapitalforvaltning. Disse tiltakene vil være kapitalkrav, adgang til å bygge buffere og produktregler som for eksempel sluttgarantier. Intensjonen er at disse regelendringene til sammen skal stimulere til frivillige tilpasninger hos leverandørene som kommer fripolisene til nytte.

For å lykkes med en slik strategi viser vår analyse at tiltakene må være omfattende. Man må for eksempel vurdere å endre overskuddsdelingen til fordel for eier betydelig. Fripoliseinnehaverne vil da få «mindre av mer», så å si, uten at dette behøver å bety mer i absolutt betydning. Dette kan være politisk vanskelig å få oppslutning om.

Vår analyse viser imidlertid at selv med flere og sterke tiltak samtidig er det en fare for at leverandørene fortsatt vil velge å tilpasse seg med liten finansiell risiko og dermed få frigjort bundet kapital til andre formål. Med siktemålet å bedre fripoliseinnehavernes utsikt til verdiregulering av deres fordringer, gir det lite mening om dette blir resultatet.

Modell 2 – Norsk fripolise

I denne modellen diskuterer vi en mulighet for å lage en frivillig selskapsløsning – Norsk fripolise AS – der livselskapene, eventuelt også pensjonskassene, i samarbeid med staten går sammen om en slik kollektiv strategi.

Hovedideen er at myndighetene kan bidra til at selskapet reguleres som et tjenestepensjonsselskap eller tilsvarende i form av et særlovselskap. Det betyr andre kapitalkrav enn for fripoliser i livsforsikring i dag. I tillegg kan det gi adgang til i større grad å benytte betingede buffere og sluttgarantier, men da på en måte som bidrar til å bedre fripoliseinnehavernes utsikt til verdiregulering. I praksis kan dette bety at flytteretten må settes til side, og at fripolisene dermed ikke vil bli gjort til gjenstand for konkurranse.

Også muligheten for å tilsidesette eller gjøre overskuddsdelingen betinget trekkes inn i diskusjonen.

Staten kan også i tillegg bidra som aksjonær for å øke selskapets risikobærende evne.

Det nye selskapet er et «run off»-selskap med utelukkende ett formål, nemlig å forvalte fripoliser til bestanden er tømt. Selskapets egenkapital vil da naturlig gå tilbake til eierne.

Siden kapitalkravene er lavere i det nye selskapet, vil avgivende selskap i første omgang kunne få en gevinst i form av redusert kapitalkrav. Samtidig må avgivende selskap (og i prinsippet også sponsorer av pensjonskasser) inngå som eiere og skyte inn egenkapital i det nye selskapet. Beregning av kapitalinnskuddet og håndtering av mulig kapitalfrigjøringsgevinst ved overføring blir et sentralt spørsmål i denne modellen.

Det nye selskapet kan ta større risiko i kapitalforvaltningen på grunn av virksomhetsregler og produktkrav. Ved å oppheve overskuddsdelingen kan også forventet gevinst for fripoliseinnehaverne økes. En mulighet er også å sikte mot «bare» en KPI- eller G-regulering og å bygge opp reguleringsbuffere i perioder med meravkastning over dette nivået.

Selskapets kunder kan være representert i styrende organer. Egne vedtekter bør regulere de sentrale sidene ved selskapets atferd. Eiere vil kunne få noe gevinst ved overføring og etter hvert gradvis ved frigjort egenkapital etter som porteføljen reduseres og går mot null. Som eiere vil det være en økonomisk risiko knyttet til rentegarantien gitt egenkapital og tilgjengelige buffere.

Et slikt selskap er langt fra en «quick fix». De grunnleggende økonomiske utfordringene med rentegarantien er der fortsatt. Det sentrale med selskapet er å muliggjøre regulatoriske endringer forutsetningsvis i favør bare for fripolisene. De markedsmessige virkningene av disse endringene ringes inn i et eget selskap utenfor konkurransen i markedet. Samtidig skal selskapet gi styringssystemer og beslutninger som sikrer at man tar større finansiell risiko.

Hensikten er ikke å gi dramatiske endringer i aktivaallokering, tilsvarende for eksempel det som gjøres i oljefondet. Vi ser snarere for oss at man kan etablere et selskap som opptrer mer på linje med den atferden pensjonskasser har hatt. Den ønskede virkningen kan dermed snarere illustreres ved å sammenligne den historiske avkastningen i livselskaper med pensjonskasser. Siden år 2000 har pensjonskasser hatt en betydelig høyere avkastning enn livselskapene.

Modell 3 Statlige garantier

I den tredje modellen innfører vi en grunnleggende politisk endring ved at staten er villig til å stille som garantist.

Staten er i en unik situasjon og kan gi direkte garantier, for eksempel for en G-regulering av fripoliser, og dermed forvalte kapitalen løsrevet fra garantien. Dermed kan staten oppnå en annen forventet avkastning enn livselskaper eller pensjonskasser. Man kan illustrerende tenke seg at dette skjer ved at fripolisekapitalen forvaltes i, eller som, oljefondet (Statens pensjonsfond utland), og at de årlige utbetalingene fra fripoliser finansieres over statsbudsjettet. Det blir da et paradoks at myndighetene som stat vil kunne oppnå større avkastning enn de har påtatt seg løpende utgifter.

Dette er selvsagt ikke så enkelt som det umiddelbart høres ut. Det er et grunnleggende politisk spørsmål om staten skal overta økonomisk risiko fra private aktører som kontraktmessig bærer denne. I tillegg vil en slik atferd fra staten gripe inn i markedsmessige forhold og støte mot både konkurranseregulering og kunne reise problemstillinger knyttet til statsstøtte. Denne typen spørsmål er ikke analysert i sin fulle bredde her. Sentralt i denne sammenheng er at hverken norske eller utenlandske aktører under rådende markedsforhold ønsker å gå inn i fripolisemarkedet. Videre vil et statlig selskap som overtar fripoliser, ikke kunne gå inn i det allmenne livsforsikrings- og pensjonsmarkedet, men utelukkende forvalte tilførte fripoliser.

Det er to hovedspor staten kan følge. For det første kan de etablere et fripoliseprodukt – fripolise med G-regulering – som i prinsippet er det samme som en oppsatt rettighet i SPK. De årlige kostnadene kan finansieres over statsbudsjettet. Kapitalen som overføres, forvaltes uavhengig av utbetalingene. Den sentrale utfordringen ved en slikt slikt spor er å etablere løsninger, og regler, som sikrer at det med fripolisekapitalen også overføres en andel av den kapitalfrigjøringsgevinst som den overførende leverandøren har.

Det andre sporet kan være etablering av et statlig selskap, for eksempel under SPK, som driver både kapitalforvaltning og administrasjon av overførte fripoliser. Siden SPK er et forvaltningsorgan underlagt staten og ikke deltar i det allmenne livsforsikringsmarkedet, er aktiva-allokeringen et politisk spørsmål og koblet til den risiko staten som sådan vil bære. Også i denne løsningen blir spørsmålet om «prisen» for de eiere som slipper å bære rentegarantien, viktig.

Det er lett å peke på at dette er løsninger som først og fremst vil ha teoretisk interesse. Men, staten drifter oppsatte rettigheter for tidligere ansatte i statsforvaltningen på denne måten. Staten har også sagt seg villig til å finansiere historiske pensjonskostnader for ideelle organisasjoner og administrerer i dag allerede fonderte pensjonsordninger.