Fokus på formell kvalifisering

Flere av grepene som ble innført med integreringsloven i 2021 var ment å bidra til dette. Vi ser på hvordan kommuner og fylkeskommuner samarbeider om å løse disse oppgavene, og spør:

• Om lovendringen fører til at flere nyankomne flyktninger starter opp og gjennomfører videregående opplæring som en del av introduksjonsprogrammet.
• Om nyankomne flyktninger i alderen 16–17 får tilbud om opplæring i rimelig tid etter ankomst, og om opplæringen foregår i et aldersadekvat miljø.
• Om dagens tilskuddsordning for tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne inn-vandrere bidrar til at flere deltakere med kort botid og svake norskkunnskaper kan komme i gang med videregående opplæring raskere.
• Hvordan fylkeskommunene utformer sin rolle som regional integreringsaktør.

Det er en politisk målsetning at fylkeskommunen skal få en mer sentral rolle i integreringsarbeidet. Videre skal flere med rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap delta tidligere i opplæring som gir formell kvalifisering. Dette gjelder også de som deltar i introduksjonsprogrammet. Flere av grepene som innføres med integreringsloven (Lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid LOV-2020-11-06-127) i 2021 var ment å bidra til dette. I denne rapporten ser vi på hvordan kommuner og fylkeskommuner samarbeider om å løse disse oppgavene. I rapporten spør vi:

• Om lovendringen fører til at flere nyankomne flyktninger starter opp og gjennomfører videregående opplæring som en del av introduksjonsprogrammet, og hva som eventuelt gjør at dette ikke skjer.
• Om nyankomne flyktninger i alderen 16–17 får tilbud om opplæring i rimelig tid etter ankomst, og om opplæringen foregår i et aldersadekvat miljø.
• Om dagens tilskuddsordning for tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne innvandrere bidrar til at flere deltakere med kort botid og svake norskkunnskaper kan komme i gang med videregående opplæring raskere..
• Hvordan fylkeskommunene utformer sin rolle som regional integreringsaktør.

Implementeringen av lovendringene har vært krevende for alle involverte. Da loven ble innført i 2021 var integreringsarbeidet preget av lang tid med stengte grenser etter koronapandemien og svært lave ankomsttall. Pandemien gjorde også at fylkeskommunenes muligheter for kontakt med kommunene ble begrenset, og det tok tid for dem å finne sin rolle som regional integreringsaktør. Med den russiske fullskala invasjonen i Ukraina februar 2023, ble situasjonen snudd på hodet, og over natten måtte kommuner og fylkeskommuner omstille seg fra en situasjon med nedbemanning og nedlegging av tilrettelagte undervisningstilbud, til rekordhøye ankomsttall og kapasitetsmangel.

Økt vekt på videregående opplæring, men tilgang til VGO ser likevel ikke ut til å ha blitt bedre

Integreringsloven innførte sluttmål for alle deltakere i introduksjonsprogrammet. For deltakere som ikke har videregående opplæring (VGO) fra før, skal dette sluttmålet som hovedregel skal VGO for deltakere under 25,. Også de som er 25 eller eldre oppfordres til å fullføre VGO i introduksjonsprogrammet dersom de er motivert for dette. For å sikre at opplæring i norsk og samfunnskunnskap gis i tilknytning til øvrig opplæring, og for å muliggjøre rask oppstart i VGO, presiseres det i loven at fylkeskommunen, som eier av de videregående skolene, skal ha ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for deltakere som går fulltid i VGO.

Vi finner tegn på økt bevissthet i både kommuner og fylkeskommuner om at elever og deltakere under 25 som har fullført grunnskole, bør få tilbud om opplæring i regi av fylkeskommunen. Flere fylkeskommuner jobber også aktivt for å få på plass et bedre tilbud for denne gruppen. De høye ankomsttallene av unge flyktninger fra Ukraina, har imidlertid ført til at tilbudet mange steder ikke har økt i takt med ankomsttallene.

Analyser av data fra Nasjonalt Introduksjonsregister (NIR) viser ingen økning i andel som starter opp i eller gjennomfører VGO innenfor rammene av introduksjonsprogrammet.^[1] For deltakere under 25 holder andelen som deltar i opplæring som gir formell kvalifisering i introduksjonsprogram seg stabil, mens det for deltakere over 25 som ikke har videregående opplæring fra før, ser det ut til å være en nedgang fra 2021 til 2022 i andelen som har som mål å oppnå formell kompetanse.

Rapporten peker på flere faktorer som kan være til hinder for øke antallet som får tilbud om VGO mens de går introduksjonsprogram / har rett til norsk og samfunnskunnskap. De viktigste faktorene er:

• Manglede tilgang på plasser i VGO.
• Mangel på tilrettelegging som muliggjør tidlig oppstart i VGO med mulighet for å ta norsk og fag i VGO parallelt.
• Deltakeres medbragte grunnskoleutdanning vurderes ikke som tilstrekkelig eller tilstrekkelig dokumentert, for inntak i VGO

Disse faktorene påvirker tilgang på videregående opplæring både for deltakere med ungdomsrett og deltakere med voksenrett, men med noe ulik vekting.

Ikke alle blir bosatt i kommuner hvor det finnes et tilbud om VGO

At det ikke finnes et tilbud om videregående opplæring innenfor rimelig reisevei i de kommunene hvor flyktningene blir bosatt er en viktig forklaring på at mange ikke tar videregående opplæring innenfor introduksjonsprogrammet. Dette gjelder også personer med ungdomsrett til VGO, men er en særlig utfordring for personer over 24. I flere fylkeskommuner er opplæringstilbudet i VGO for voksne konsentrert , slik at det blir svært lang reisevei for deltakere som er bosatt i andre deler av fylket. I noen kommuner finnes det bare tilbud om VGO for ungdommer, tilbud som enten ikke er tilgjengelig for personer over 24, eller bare dersom det er ledige plasser.

Det legges i liten grad til rette for at deltakere kan flytte med sin familie til en kommune hvor det gis tilbud om videregående opplæring. Vi kjenner til tilfeller der deltakere har sluttet i introduksjonsprogram for å flytte til andre kommuner for å ta fagbrev. Vi kjenner også til tilfeller der deltakere med ungdomsrett har takket nei til skoleplass i VGO, fordi de da måtte flytte på hybel og bort fra familien i en kritisk og sårbar livsfase.

Ikke nok tilbud om tilrettelagt opplæring

At det finnes et tilbud om videregående opplæring er ikke alltid tilstrekkelig for at deltakere skal komme raskt i gang med VGO. I praksis må det ofte finnes et tilrettelagt tilbud for personer med svake norskkunnskaper. For noen kan det være mer motiverende å kombinere språkopplæring med fag de mestrer, og noen lærer også norsk raskere om de får språkundervisning som er arbeidsrettet. Vi finner imidlertid at både kommuner og fylkeskommuner i stor grad ser for seg at deltakere skal lære sekvensielt; at de først må lære språk før de kan ta fag. Dette gjelder både deltakere med ungdomsrett og voksenrett.

Dersom det ikke finnes tilrettelagte tilbud i regi av fylkeskommunen, enten forberedende tilbud for de med ungdomsrett eller egne kurs for personer med svake norsk kunnskaper, er det utbredt praksis at deltakere lærer norsk i regi av kommunens voksenopplæring, før de starter i videregående opplæring. Det finnes imidlertid flere tilrettelagte tilbud i regi av fylkeskommunen for elever / deltakere med ungdomsrett til videregående opplæring, enn det gjør for deltakere med voksenrett. Personer med ungdomsrett har også flere rettigheter til tilrettelegging og særskilt språkopplæring dersom de starter i ordinær VGO.

I kommuner vi har besøkt hvor det finnes tilrettelagte tilbud med ledige plasser i ordinær VGS og det praktiseres løpende inntak til forberedende tilbud, ser det ut til at deltakere med ungdomsrett som er i målgruppen for å ta VGO i stor grad får tilbud om opplæring i regi av fylkeskommunen mens de er i introduksjonsprogrammet. Mange steder fylles imidlertid innføringstilbud raskt opp.

Ofte praktiseres det løpende inntak til klasser med innføringstilbud fram til skolestart og på starten av skoleåret, og ved noen skoler er det løpende inntak hele året. De fleste fylkeskommunene har imidlertid løpende inntak bare dersom det er ledige plasser i forberedende tilbud. Det har blitt flere plasser i forberedende tilbud på grunn av de høye ankomsttallene fra Ukraina, men økningen er ikke like stor som økningen i antall ungdommer med rett til videregående opplæring. Vi har vært i kontakt med flere videregående skoler hvor det forberedende tilbudet er fullt, eller i ferd med å bli fullt, allerede på starten av skoleåret. En av skolene som fikk sprengt kapasitet i forberedende tilbudet tidlig høsten 2022, hadde ventelister to uker etter skolestart 2023.

Deltakere med ungdomsrett til videregående opplæring skal i henhold til opplærings loven^[2] selv vurdere om de vil takke ja til å følge forberedende tilbud eller starte rett i VG1. I praksis er det imidlertid ofte lærere i voksenopplæring og forberedende tilbud som vurderer hvorvidt deltakere er klare for å følge ordinær undervisning, og gir klarsignal for at de kan søkes inn til ordinært inntak. Hva som vurderes som gode nok kunnskaper i norsk og andre fag til å kunne starte i ordinær VG1 varierer fra skole til skole.

Hvor mye tid deltakerne bruker på forberedende tilbud avhenger av hvor mye tilrettelegging lærerne deres forventer for de som starter i ordinær VG1. I flere fylkeskommuner gir lærere og rådgivere uttrykk for at deltakere som ikke kan godt nok norsk til å følge ordinær undervisning, ikke bør søkes inn i ordinære klasser. Dette bekreftes av frustrerte og oppgitte lærere og ansatte i fylkeskommunen som forteller om elever og deltakere som sitter i klassen uten å forstå noe av det som foregår. Dette handler både om at skolene ikke bruker tilstrekkelige ressurser til tilrettelegging, og at de ofte ikke har kompetanse om hvordan man kan legge til rette for at elever med svake norskferdigheter skal kunne følge og få utbytte av ordinær undervisning. Når det ikke er tilstrekkelige kompetanse eller ressurser til å undervise i språk og fag parallelt, og elever med svake norskkunnskaper likevel blir tatt inn i ordinære klasser, kan elevene bli skadelidende. Dette skjer både for elever og deltakere med ungdomsrett, og deltakere med voksenrett.

I kommuner med tilrettelagte tilbud for voksne der personer med svake norskkunnskaper kan lære norsk og fag parallelt, ser vi også eksempler på at voksne kan komme i gang med VGO mens de er i introduksjonsprogram. Slike kurs er imidlertid sjeldne, og de fleste steder forventes det at deltakerne først lærer godt nok norsk til å følge undervisningen før de søkes inn på VGO. Ettersom de da ikke får startet i VGO, får ikke fylkeskommunen ansvar for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for denne gruppen, og de får i all hovedsak sitt opplæringstilbud i regi av voksenopplæringen.

Vi finner at ved skoler som har tilgang på øremerkede midler for å legge til rette for å lære fag og språk parallelt, er det mulig for deltakere å starte tidligere i VGO. Det holder imidlertid ikke med økonomiske midler dersom de som lager kursene ikke kjenner til tilpassede opplæringsmodeller for deltakere med svake norskkunnskaper. Og selv disse tilrettelagte kursene ser ut til å først og fremst gi et tilbud til deltakere etter introduksjonsprogram. Vi vet ikke hva som er årsaken til dette, men en mulig forklaring er at programrådgivere og lærere i introduksjonsprogram i liten grad tenker på formell kvalifisering før deltakerne har lært norsk. Fravær av tilbud der man kan lære fag og språk parallelt over lengre tid, har dannet grunnlag for en måte å arbeide på der man liten grad vurder muligheten for parallelle løp.

Noen må ta grunnskole på nytt

Analyser av NIR data viser at i den grad deltakere i introduksjonsprogram får tilbud om formell kvalifisering innenfor introduksjonsprogrammet, er det ofte grunnskole de får tilbud om. Noen flyktninger har svært begrenset med skolegang før de kommer til Norge, og trenger gjerne noen år med grunnskole før de kan starte i videregående opplæring. Vi har imidlertid også sett en rekke eksempler på deltakere som ender opp med å følge grunnskoleundervisning i introduksjonsprogrammet, selv om de har fullført grunnskole i hjemlandet. Det handler om at flere fylkeskommuner krever dokumentasjon for fullført grunnskole for inntak i VGO, at det er vanskelig å få tilgang på realkompetansevurdering i mange kommuner, og at lærere og andre er bekymret for at deltakere som starter i VG1 uten tilstrekkelige basiskunnskaper ikke vil klare å gjennomføre.

Variasjon i krav om dokumentasjon av grunnskole

Det er store forskjeller mellom fylkeskommunene i hvordan de praktiserer inntak til VGO. Flere fylkeskommuner krever ikke dokumentasjon på fullført grunnskole, men godtar en sannsynlighetsvurdering av at en person har gjennomført grunnskole. I andre fylkeskommuner stilles det krav om dokumentasjon av grunnskole for alle som søker. Når det er krav om dokumentasjon av grunnskole kan det ta lang tid fra prosessen med å framskaffe dokumenter starter til de kan sendes inn – det tar tid å få dem tilsendt, og ytterligere tid å få dem oversatt. For noen er dette med på å forsinke oppstart i VGO – da særlig for de som må søke innen fristen 1 februar for å være sikret plass.

Ikke alle er i stand til å framskaffe dokumenter på fullført grunnskole. Det kan være fordi det ikke finnes digitale arkiver i landet de har gått på skole i, skolen har brent ned, eller fordi lokale myndigheter ikke ønsker å samarbeide med norske myndigheter. I noen fylkeskommuner må deltakere som ikke kan skaffe slike dokumenter ta grunnskole på nytt, dersom de ikke får mulighet for realkompetansevurdering.

For deltakere over 24 år, stiller alle fylkeskommuner krav om at søkere har hatt engelsk som en del av sin grunnskoleopplæring for at de skal kunne starte i VGO.. Noen hevder dette kravet bare er et krav om noe kjennskap til engelsk, andre nevner minimum tre eller fem år.

Deltakere fra noen land vil ha svært begrenset engelskundervisning fra før, selv om de har fullført alle andre fag i grunnskolen. De må da gjerne ha flere år med engelsk på grunnskole for å klare å bestå 10-klasseengelsk for norsk grunnskole

Svært få realkompetansevurderes

En mulig løsning for de som mangler papirer på engelsk eller grunnskole er at de får mulighet til å realkompetansevurderes. Dette gjennomføres imidlertid svært sjelden for deltakere i introduksjonsprogram. Uten realkompetansevurdering må noen deltakere som allerede har fullført grunnskole i sitt hjemland ta grunnskole på nytt i Norge før de kan starte i videregående opplæring

Egen læreplan i engelsk etterlyses for de med kort botid.

Etter det vi får opplyst fra fylkeskommunene stilles det ikke krav om engelsk for inntak i VG1for deltakere under 25^[3]. Det kan imidlertid bli vanskelig å få bestått i faget dersom de ikke har engelsk fra før. Lærere i forberedende kurs og på kommunens voksenopplæring, forteller at de gjerne holder deltakere med fullført grunnskole igjen før de sender dem til VGO, for å sikre at de har et godt nok grunnlag. Lærerne peker også på andre fag som de mener deltakere kan ha godt av litt påfyll i, men engelsk trekkes fram som en særlig stor utfordring for de som starter i VG1. Mange er bekymret for at utilstrekkelige engelskkunnskaper øker sannsynligheten for frafall.

Lærere på forberedende kurs og VGO gir uttrykk for at de har lave forventninger til at fylkeskommunen skal legge til rette for at elever og deltakere med kort botid klarer å gjennomføre VGO. Derfor ser de det som sin jobb å sikre at deltakere og elever har gode nok forkunnskaper til å klare det uten ekstra oppfølging.

Våre informanter i kommuner og fylkeskommuner peker på behov for en egen læreplan i engelsk for elever med kort botid, som et viktig virkemiddel for at flere skal kunne komme i gang med VGO raskt, og å fullføre innen rimelig tid.

Nyankomne flyktninger på 16 og 17 år er ikke godt nok ivaretatt

Manglende plasser i forberedende tilbud har særlig alvorlige konsekvenser for deltakere på 16 og 17, som ikke har rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap i kommunen etter integreringsloven. Ventelister for inntak gjør at mange har gått lenge uten et opplæringstilbud, eller har fått et tilbud i regi av kommunens voksenopplæring istedenfor å få et tilbud i et aldersadekvat miljø. Flere kommuner har valgt å gi ungdommer på 16 og 17 et langt mer begrenset opplæringstilbud enn andre nyankomne flyktninger, med færre timer i norsk og lite annen opplæring.

Flyktninger på 17 som har fullført VGO i hjemlandet kan risikere å stå uten et opplæringstilbud i norsk om de ikke ønsker eller får tilbud om, å ta VGO på nytt, ettersom de ikke lenger har rett og plikt til opplæring in norsk i regi av kommunen.

Enslige mindreårige som får vedtak om beskyttelse som 17 åringer, men blir bosatt som 18 åringer, faller mellom to stoler, da de hverken har rett til introduksjonsprogram, eller oppfølging av barnevernet i kommunen de blir bosatt i.

En tilskuddsordning som bidrar til at flere kan starte tidligere i VGO

Siden 2020 har IMDi årlig fordelt i overkant av 15 millioner til tilskuddordningen om etablering og gjennomføring av tilbud om tilrettelagt fag- og yrkesopplæring for voksne med svake norskkunnskaper. Vi finner store variasjoner i hvordan fylkene bruker tilskuddet. En del skoler bruker midlene til å forsterke det tilbudet om tilrettelagt språkopplæring som de allerede gir, mens andre skoler bruker tilskuddet på kursing av lærere, digitale hjelpemidler, tettere oppfølging i bedrift, og på å gi deltakerne bedre tid i kvalifiseringen. Det er enighet blant fylkeskommunens ansatte om at de er helt avhengig av tilskuddet for å kunne gi et godt tilbud til denne gruppen. Tilretteleggingen av opplæringen bidrar til at flere voksne med svake norskferdigheter får mulighet til å oppnå fagbrev, men det er vanskelig å si hvor mange. Slik tilbudet er organisert i dag er det få skoler og deltakere som får tilgang til tilrettelegging gjennom denne tilskuddsordningen. Gjennomgangen vår viser også at skoler og lærere som har fått opplæring i og tatt i bruk tilpassede opplæringsmodeller der deltakerne lærer språk og fag parallelt, uttrykker begeistring over hvor vellykket dette er. Vi blir også fortalt at deltakerne får langt raskere framgang i norsk enn de som bare får opplæring i norsk. Dersom slike ressurser og erfaringer fra vellykkede prosjekter og opplæringsmodeller gjøres tilgjengelig for flere, kan flere skoler og fylkeskommuner gjøre seg slike erfaringer.

Ettersom fylkeskommunene ikke vet hvilke deltakere som deltar i introduksjonsprogram, har det også vært vanskelig å kartlegge i hvilken grad tilskuddsordningen treffer deltakere i introduksjonsprogram, og i hvor stor grad opplæringen i de ulike fylkene er tilpasset introduksjonsprogramdeltakere. Vårt inntrykk er at tiltakene i stor grad retter seg mot deltakere som er ferdig i introduksjonsprogram.

Fylkeskommunen kan ha en viktig rolle som regional integreringsaktør.

Med regionreformen har fylkeskommunen fått en rolle som regional integreringsaktør. Dette er en helt ny rolle, og for både kommunene og andre aktører kan det oppleves uvant at fylkeskommunene skal involveres på et felt som de lokale aktørene, eller mer sentrale aktører, tidligere har hatt eierskap til. Fylkeskommunene har på noen områder kommet et godt stykke på vei i å innta denne rollen. De har etablert et fagnettverk der alle fylkeskommuner deltar, og her har de blant annet lykkes i å få plass en samarbeidsavtale med IMDi i bosettingsarbeidet. Nettverket er også en arena for faglig samarbeid og erfaringsutveksling. Fylkeskommunene har også etablert samarbeid om kvalifisering med flere aktører, blant annet statsforvalter og NAV. Integreringsrådgiverne oppgir at de ser samarbeidet med andre aktører, både regionale og lokale, som svært positivt. Videre er systemet for karriereveiledning godt etablert i fylkeskommunene. Flere aktører uttrykker likevel et behov for å tilpasse tilbudet, blant annet ved å gjennomføre flere karriereveiledningssamtaler.

Rådgiverne i fylkeskommunene ser det som viktig å framstå samlet overfor kommunene, med fylkeskommunen som en legitim regional aktør. På områder som arbeid med negativ sosial kontroll og ansvar for frivillighet, er det imidlertid flere andre aktører enn fylkeskommunen. På disse områdene har det vært mindre klart for fylkeskommunene hvilken rolle de skal innta.

^[1] Mye tyder på at kommunene har ført feil sluttmål og tiltak for noen deltakere, og det gjør at vi vil være forsiktige med å trekke bastante konklusjoner basert på NIR data. Men om vi kan anta at omfang av feilføringer er konstant for 2021 og 2022 kan vi likevel diskutere endring.

^[2] Med den midlertidige lovendringen (Prop. 107 L., (s.105, kap. 9.3.) er det lagt til at kravet til samtykke ikke gjelder dersom opplæring i et særskilt organisert tilbud er nødvendig for å gi elever et forsvarlig opplæringstilbud i en situasjon der det kommer svært mangefordrevne fra Ukraina

^[3] Noen kommuner oppgir imidlertid at deres fylkeskommune stiller slike krav.