Fra sosialhjelp til selvhjulpenhet

Bedre levekår for levekårsutsatte barnefamilier som mottar økonomisk sosialhjelp

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at 11,7 prosent av barn i Norge lever i en familie med vedvarende lavinntekt (Epland & Normann, 2021). Andelen har vært jevnt stigende siden begynnelsen av 2000-tallet, i 1999–2001 var andelen 3 prosent (Kirkeberg et al., 2012). Andelen barn som vokser opp i lavinntektsfamilier er særlig høy i Oslo, men det er store variasjoner i lavinntektsproblemer mellom bydelene. Å vokse opp i en familie med lavinntekt har mange negative konsekvenser, og forskning har påpekt en sammenheng (dog ikke nødvendigvis en årsakssammenheng) mellom lavinntekt og ulike indikatorer på sosial eksklusjon, for eksempel deltakelse i fritidsaktiviteter, vennekontakt, mobbing og ensomhet.

Problemene som følger av å vokse opp i en familie med lavinntekt har blitt behandlet i en rekke handlings- og tiltaksplaner. Lavinntekt er en risikofaktor med konsekvenser for barn og unge og deres oppvekstmiljø. Flere kommuner har utarbeidet spesifikke fattigdomsplaner, eller inkludert temaet i generelle planer, som kommuneplaner, levekårsplaner eller folkehelseplaner. Både nasjonalt og lokalt er det innført en rekke ordninger for å styrke kommunene i arbeidet for å redusere omfanget av lavinntekt, og for å lette fattigdommens konsekvenser for barn.

Levekårsprosjektet 2018–2019

Byrådet i Oslo besluttet i 2017 at det skulle gjennomføres et levekårsprosjekt med mål om å forebygge og redusere fattigdom og sosial eksklusjon blant barn, unge og barnefamilier. Prosjektet er gjennomført i 2018 og 2019. Levekårsprosjektet har en ressursorientert tilnærming og en arbeidsmetodikk som ser hele familien. Prosjektet må ses i lys av Norges internasjonale forpliktelser gjennom FNs barnekonvensjon, og spesielt konvensjonens artikkel 27 om retten til en tilstrekkelig levestandard.

I brev til bydelene er prosjektet beskrevet på denne måten:

I brevet ble bydelene invitert til å til å delta med prosjekter under tre ulike konsepter. I konsept 1 ble bydeler invitert til å utforme prosjekter der innsatsen rettes mot barnerike familier som lever i en uavklart situasjon når det gjelder å komme ut av, eller redusere, sosialhjelp. Det uttrykkes spesifikt at barneperspektivet og barna situasjon skal avklare på linje med de voksnes. Etter søknad ble tre bydeler valgt ut, og har fått tilskudd til å gjennomføre sine prosjekter. Bydelene har hatt frihet til selv å kunne organisere prosjektene slik de finner det hensiktsmessig.

Konsept 2 har gått ut på å utvikle en arbeidsform i mottaksarbeidet i NAV, som ser hele familien og kartlegger familiens situasjon. Hensikten, slik det går frem av Byrådsavdelingens brev, er å få riktige tiltak og hjelp tidligere. Utviklingsarbeidet skal gjennomføres i alle bydeler. For dette konseptet ble det etablert en arbeidsgruppe med representanter fra Byrådsavdeling for eldre, helse og arbeid, Byrådsavdeling for oppvekst og kunnskap, Velferdsetaten og NAV Oslo.

Det tredje konseptet er radikal innovasjon og er mindre spesifisert enn konsept 1 og 2. Her inviteres bydelene til å formulere prosjekter knyttet til åpent innovativt arbeid. Etter søknad ble to bydeler valgt til å gjennomføre hvert sitt prosjekt.

Problemstilling

Våren 2019 fikk Fafo i oppdrag fra byrådsavdelingen å evaluere satsningen. Ettersom prosjektene allerede var over halvveis i prosjektperioden, var det klart at dette måtte gjennomføres som etter-evaluering. Hovedproblemstillingen for evalueringen har vært:

For å belyse hovedproblemstillingen, utarbeidet vi et sett delproblemstillinger knyttet til hver av de tre konseptene.

• Hvordan har levekårsprosjektet og konseptene blitt iverksatt?
• Hvilke konkrete arbeidsmetoder, tiltak og samarbeidsformer er tatt i bruk?
• Hvilke barrierer ser tjenesteutøverne som særlige hindre for måloppnåelse?
• Hvordan systematiseres erfaringene fra praksis, slik at det etableres et kunnskapsgrunnlag for å videreutvikle tjenestene?
• De spesifikke delproblemstillingene knyttet til hvert konsept beskrives nærmere nedenfor.

Metode

Den metodiske tilnærmingen har bestått av en kombinasjon av kvantitative og kvalitative metoder som til sammen gir et best mulig grunnlag for å vurdere innsats og utfall i de tre konseptene.

• Dokumentstudier av relevante dokumenter og korrespondanse mellom byrådsavdelingen og bydelene knyttet til levekårsprosjektet
• Intervjuer med sentrale aktører i prosjektets utviklingsgruppe
• Intervjuer med ansatte og ledere i bydelenes konseptprosjekter
• Intervjuer med brukere som har deltatt i bydelens konseptprosjekter
• Spørreundersøkelse til alle ledere og medarbeidere i NAV i Oslo kommune

Nedenfor drøfter vi i korte trekk gjennomføring, metoder, samarbeidsformer, utfordringer, erfaringer og læring fra konseptprosjektene.

Konsept 1: Barnerike familier

Innsatsen i konsept 1 – Barnerike familier – har altså vært rettet mot barnerike familier som lever med en uavklart situasjon med å komme ut av sosialhjelp, eller redusere sosialhjelp. Etter søknad ble bydelene Gamle Oslo, Stovner og Søndre Nordstad med i denne delen av prosjektet. Alle har engasjert familiekoordinatorer i prosjektstillinger, og arbeidet aktivt med oppfølging av familier med mange hjemmeboende barn. Barnerike familier ble definert til familier med mer enn fire hjemmeboende barn under 18 år. Prosjektet skulle omfatte foreldre som mottok full eller supplerende sosialhjelp.

I to av prosjektene var det én prosjektleder, mens det tredje prosjektet brukte litt tid på å komme i gang, og det ble derfor satt inn større personalinnsats. Dette prosjektet har derfor hatt en ledelse på tre. I alle de tre bydelene har det vært aktivitet knyttet til gjennomføringen av prosjektet.

I invitasjonen fra byrådsavdelingen heter det: «Arbeidet innrettes mot et utvalg store barnefamilier som mottar full eller supplerende sosialhjelp». Dette kriteriet er ble oppfylt i alle de tre prosjektene ved at man gikk gjennom sine egne lister og gjorde et utvalg av barnefamilier som skulle omfattes av prosjektet. I en av bydelene valgte man familiene med de største barnekullene, og plukket mer skjønnsmessig ut fra vurdert behov. Familiekoordinatorene har hatt ansvar for oppfølging av rundt 20 familier hver, med til sammen mer enn 100 barn. Familiene som har deltatt i prosjektet består i all hovedsak av foreldre med innvandrerbakgrunn. Felles for alle de tre prosjektene er at de har omfattet brukere som har stått langt fra det ordinære arbeidsmarkedet. Det har lite utdanning, og svake norsk- og IKT-ferdigheter. I en del av familiene har det vært mødre som er eneforsørgere.

Den metodiske tilnærmingen i alle de tre konseptprosjektene bygger videre på modellen fra prosjektet Helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier, HOLF. Alle de tre bydelene har deltatt i dette prosjektet, og var derfor kjent med denne metodikken. I HOLF-modellen rettes spesiell oppmerksomhet og innsats mot fire områder: arbeid, bolig, økonomi og barnas situasjon. Dette er områder som også har vært særlig prioritert i gjennomføringen av de tre konseptprosjektene. Familiekoordinatorene har kartlagt familienes situasjon, og mødrenes situasjon er viet stor oppmerksomhet. Som del av kartleggingsarbeidet har man gått nøye inn i hvordan familiene disponerer sin tid.

I alle tre prosjektene har det langsiktige målet for oppfølgingen av familiene vært økonomisk selvstendighet gjennom inntektsgivende arbeid. Siden mange av familiene står langt fra det ordinære arbeidsmarkedet, er dette åpenbart et svært langsiktig arbeid. Likevel har mye av aktiviteten i prosjektene hatt til hensikt å skape en forståelse av tidsbruk på ulike oppgaver knyttet til familie versus deltakelse i språkopplæring og yrkeskvalifiserende tiltak.

I invitasjonen fra byrådet heter det:

«Innsatsen skal rettes mot samtlige familiemedlemmer i husstanden. Alle familiemedlemmene skal snakkes med og familien skal føle at de eier sin situasjon. Barne­perspektivet og barnas situasjon skal avklares på lik linje med de voksnes.»

Dette kriteriet er oppfylt i ett av de tre konseptprosjektene, der man systematisk har tatt sikte på å møte familiene i hjemmet, og snakke med barna om deres situasjon og erfaringer. I de øvrige to konseptprosjektene er barnas situasjon kartlagt gjennom å spørre foreldrene. Involvering av barn og å tilrettelegge for at de kan gi uttrykk for egne synspunkter, er del av Norges forpliktelser etter Barnekonvensjonen.

Gjennom prosjektarbeidet har det blitt klart at barnas tilgang til fritidstilbud, aktiviteter og ferie i mange tilfeller er nedprioritert på grunn av familiens vanskelige økonomiske situasjon. Fra de tre konseptprosjektene ser vi eksempler på at familiekonsulentene har fulgt opp barnas fritidssituasjon.

I invitasjonen fra byrådsavdelingen heter det: «Helhetlig og koordinert innsats er en viktig dimensjon». Implementeringen av dette er varierende i de tre konseptprosjektene. I et av prosjektene utviklet man i liten grad samarbeidsrelasjoner med andre instanser i bydelen, og dette ble forklart med kapasitetsproblemer. I en av bydelene ble samarbeidet mellom NAV og barnevernet videreutviklet, helt konkret gjennom deltakelse på møter og utveksling av informasjon i aktuelle saker. Dette har bidratt til å avklare saker på tidligere tidspunkt enn ellers, til beste både for familiene og tjenestene. I et av prosjektene etablerte man et felles lederforum som samarbeidet om Bedre tverrfaglig innsats (BTI); Barnehjernevernet, Oslohjelpa og Barnerike familier.

Erfaringene fra implementeringen av konsept 1 i de tre bydelene, viser at de de langt på vei har arbeidet etter sammen grunnmodell, men gjort noen ulike prioriteringer underveis.

Kvalifisering for arbeid har stått helt sentralt i alle de tre prosjektene, og familiekoordinatorene refererer til betydelig kartlegging og «rydding» for å få oversikt over familienes tidsbruk til ulike oppgaver. I erfaringene fra prosjektet finnes det enkelte eksempler på at deltakere har fått hjelp til å godkjenne utdanning fra hjemlandet, og at vedkommende har kommet i inntektsgivende arbeid og avsluttet sosialhjelp. Dette er likevel svært langsiktig og møysommelig arbeid som det er vanskelig å se resultater av. Denne type innsats må nødvendigvis ses i et mye lengre perspektiv enn ett eller to år.

En viktig erfaring fra konsept 1 er kartleggingen av situasjonen for barna. Dette var bare systematisk gjennomført i ett av de tre prosjektene. Erfaringene fra de andre to prosjektene er at dette har vært vanskelig å få til av praktiske grunner, både tids- og kapasitetsmessige. Inntrykket understrekes av intervjuene med voksne, barn og unge som har vært del av prosjektet. Brukere og barn vi har intervjuet gir uttrykk for at de har blitt tatt på alvor og involvert. Det ser likevel ut til at det er forskjeller i hvordan dette har blitt praktisert i de tre prosjektene, og hvor stor vekt det har fått i gjennomføringen. I det prosjektet der man har praktisert samtaler med barna, er inntrykket at man i stor grad har møtt familien i hjemmet, slik at det har vært lettere å finne tid og rom til å møte barna. En viktig erfaring fra implementeringen ser derfor ut til å være prioriteringen av oppsøkende, tilstedeværende sosialt arbeid over tid.

Erfaringene fra konsept 1 viser også at det er varierende hvorvidt prosjektene oppfyller kriteriet om helhetlig og koordinert innsats. Mens én av bydelene har etablert et felles lederforum på tvers for å samkjøre bydelens innsatser i flere tilgrensende prosjekter, har man i de andre bydelene bygd et tettere samarbeid til barnevernet. De variantene illustrerer at det også på dette området handler om prioriteringer, og tydelig lederforankring er en forutsetning for å kunne jobbe på tvers av sektorområder.

Konsept 2: Mottaksarbeidet i NAV

Konseptet dreier seg om NAVs holdninger og praksiser i arbeidet med barnefamilier, og omfatter alle NAV-kontorene i Oslo kommune. I invitasjonen som gikk ut til bydelen står dette forklart på denne måten:

«Gjennom å utvikle en arbeidsform i mottaksarbeidet i NAV, som ser hele familien og kartlegger familiens situasjon, vil flere få riktig tiltak og hjelp tidligere.»

Det er videre forklart på denne måten:

«En god arbeidsform i mottaks­arbeidet vil bidra til at NAV i større grad identifisere barnefamilier som raskt kan komme over på andre tiltak, og familier med særlig behov for oppfølging, uavhengig av om de søker statlige eller kommunale ytelser. En forutsetning for dette er systematisk og metodisk kartlegging.»

De holdninger, normer og praksiser som styrer mottaksarbeidet i NAV-kontorene er av avgjørende for de vurderinger og profesjonelle arbeidet som utøves i hverdagen. Etablerte rutiner og arbeidsformer er også av stor av betydning for hvordan brukere blir møtt. Vi har målt dette gjennom en spørreundersøkelse rettet til ledere og ansatte i NAV. Vi har ikke hatt anledning til å gjøre en før og etter-undersøkelse, og svarene må derfor leses som et bilde av -situasjonen på det tidspunktet undersøkelsen ble gjort. Resultatene kan likevel utgjøre en null-punktmåling dersom spørsmålene gjentas.

Ikke uventet er det ledere og mellomledere i organisasjonen som størst grad svarer at de er godt kjent med byrådets satsing. 73 prosent av de spurte lederne svarer dette. Blant medarbeiderne er det tilsvarende tallet 33 prosent. På våre spørsmål om metodikk og arbeidsmåter som benyttes i møte med brukere som har barn, og i arbeidet med oppfølging av med barnefamilier, er det metodikken fra HOLF-prosjektet de fleste oppgir som arbeidsmåte ved deres kontor.

I invitasjonen til konsept 2 ligger det en uttrykt forventning til at NAV i mottaksarbeidet «ser hele familien». Vi stilte derfor spørsmål til de ansatte om hvordan og på hvilke måter de kartlegger barn og unges behov når brukeren har barn under 18.

I all hovedsak skjer dette gjennom at de ansatte spør brukerne, ikke barnet. 49 prosent av de spurte svarer «alltid eller ofte» på at dette skjer i samtaler med foreldrene, og 34 prosent svarer «av og til». De ansatte som kartlegger barnas behov ved å snakke direkte med barnet utgjør 4 prosent som oppgir at de «alltid eller ofte» gjør dette, og 11 prosent oppgir at de «av og til gjør det». Ambisjonen i byrådets prosjekt er at kartleggingen skal skje gjennom å snakke direkte med barna, slik bestemmelsene i Barnekonvensjonen tilsier. Rundskrift til Lov om sosiale tjenester i NAV sier at «hvis barn er berørt av tjenestetilbudet, skal deres behov og eventuelle synspunkter som hovedregel fremmes gjennom foreldre og foresatte», og det er denne praksisen man ser ut til å legge seg på (§ 42).

Vi har også stilt spørsmål om hvilke sider ved barnas situasjon som blir kartlagt i mottaksarbeidet. Det er interessant å merke seg at de forholdene som oftest blir kartlagt er objektive forhold som behov barnehageplass, behov for plass på aktivitetsskole og deltakelse i fritidsaktivitet. De sider ved tilværelsen som er vanskeligere å kvantifisere, kontakt med venner, helseproblemer, behov for leksehjelp eller utsatthet for vold og overgrep blir i langt mindre grad kartlagt. Dette er interessant, både fordi det kan reflektere at det er foreldrene og ikke barna selv, som blir spurt, og det kan reflektere holdninger og kompetanse blant de ansatte om kartlegging av denne type opplysninger.

På spørsmål til ansatte om hva de vurderer som sentrale forutsetninger for å følge opp barnefamilier i mottaksarbeidet, er det først og fremst behovet for tid som er den viktigste knapphetsfaktoren i arbeidshverdagen.

Resultatene fra spørreundersøkelsen viser at det å iverksette en ny praksis er et omfattende arbeid i en stor organisasjon som NAV, med mange profesjonsgrupper og kompleks sammensetning av oppgaver. Holdningsarbeidet som er påbegynt i ulik prosjekt- og utviklingsvirksomhet, kan være viktige kilder til langsiktige endringer, men det krever systematisk oppfølging over tid.

Konsept 3: Radikal innovasjon

Innsatsen i dette konseptet har vært knyttet til forsøk med innbyggermedvirkning. I invitasjonen ut til bydelene heter det:

Bydelene inviteres til at de sammen med innbyggerne i målgruppen kommer med forslag til innsatsområder. Det stilles krav om at aktiv medvirkning fra innbyggere i målgruppen.

Spesifisering av kriterier i dette tredje konseptet er mer åpent enn i konsept 1 og 2, og det har derfor vært større rom for bydelene til å utforme innholdet i prosjektet. Bydelene Sagene og Nordstrand ble etter søknad invitert til å delta med hvert sitt prosjekt. Bydel Nordstrand hadde etablert en ordning med familiehjelpere. Bydel Sagene hadde etablert en samvirkemodell.

Gjennom vårt evalueringsarbeid har vi forsøkt å etterspore det som har skjedd i de to prosjektene, men har bare klart å finne små og avgrensede resultater. Det har i begrenset grad vært mulig å finne tilbake til de personer som har vært direkte involvert i prosjektene. Det innebærer at vi fikk for lite datagrunnlag til å kunne trekke slutninger om erfaringene som er gjort i denne delen av prosjektet. I rapporten er konsept 3 derfor bare summarisk beskrevet.

Som i annet utviklingsarbeid, må det også her være en åpning for å se at man ikke har lyktes med å gjennomføre prosjektet som opprinnelig planlagt. Uheldige omstendigheter med personskifter og sviktende forankring av prosjektene er, etter det vi kan se, forklaringene på at konsept 3 ikke har gått etter planen.