Informasjon til innvandrerbefolkningen i krisetid

Denne rapporten handler om tilskudd og tiltak i 2022, som skulle bidra med vaksineinformasjon og til å øke vaksinasjonsdekningen i grupper i innvandrerbefolkningen hvor den var lav. Vi finner at dette formålet ga frivilligheten et komplekst og krevende oppdrag. Målgruppene for informasjon hadde sammensatte grunner til å ikke ha vaksinert seg. Tillit til organisasjonene på tema kom ikke av seg selv. Over halvparten av organisasjonene knyttet til seg helsepersonell. Dialogbasert informasjonsformidling ble vektlagt. Organisasjonen hadde tiltak rettet mot en rekke språkgrupper hvor vaksinasjonsdekningen var lav. Samtidig var det målgrupper, for eksempel arbeidsinnvandrere, som ikke synes å ha inngått i tiltakene i særlig grad.

I denne rapporten evalueres ekstraordinært tilskudd til informasjonstiltak rettet mot innvandrerbefolkningen i regi av frivillige organisasjoner i 2022. Dette var det tredje året under koronapandemien med et slikt tilskudd. I 2020 og 2021 var formålet å nå ut til innvandrerbefolkningen med informasjon om koronaviruset – herunder de helsemessige, sosiale og økonomiske konsekvensene. I 2022 ble formålet endret til målrettet formidling av myndighetenes vaksinasjonsråd, med hensikt å oppnå økt vaksinasjonsgrad blant personer med innvandrerbakgrunn. Endringen var en konsekvens av pandemiens forløp. Vaksinasjon av befolkningen startet opp i desember 2020. Myndighetene definerte vaksiner som veien ut av pandemien. Høsten 2021 var vaksinasjonsdekningen i befolkningen høy, men samtidig varierende. I deler av innvandrerbefolkningen var vaksinasjonsdekningen lav. Det hadde med andre ord utviklet seg forskjeller i vaksinasjonsdekning, slik det også var forskjeller i smitte og dødelighet.

Tilskuddsordningen til informasjonstiltak om vaksinasjon, der 20 millioner ble stilt til disposisjon, var ikke del av Støre-regjeringens forslag til budsjett for 2022 og del av den ordinære budsjettbehandlingen i Stortinget. Tilskuddet ble lansert av regjeringen i desember 2021. Vi tolker dette som en reaksjon på at nye versjoner av viruset ga en økning i antall smittede og innlagte, noe som førte til nye nedstengninger mot slutten av dette året. IMDi maktet på kort tid rundt jul i 2021 å nå ut med informasjon til organisasjonene og få på plass en utlysning. Søknadsfrist var 6. januar 2022, og IMDi var klar med tildelinger i februar 2022. Innen organisasjonene mottok tilskuddsmidler, hadde det skjedd store endringer. Regjeringen hadde fjernet restriksjoner og gjenåpnet landet og Russlands angrep på Ukraina flyttet fokuset over til ukrainske flyktninger som i økende grad ankom Norge. Opptakten til og rammebetingelsene for tilskuddet i 2022 var med andre ord annerledes enn de to foregående årene.

Denne studien av erfaringer med ekstraordinært tilskudd til informasjonstiltak rettet mot innvandrerbefolkningen i regi av frivillige organisasjoner i 2022 bygger på; a) intervjuer med folk fra målgruppene – innvandrere med polsk og somalisk bakgrunn, b) gjennomgang og analyse av sluttrapporter fra tilskuddsmottakere til IMDi, c) en casestudie i fem organisasjoner, og d) intervjuer i forvaltningen og en gjennomgang av politiske beslutningsdokumenter.

I politiske beslutningsdokumenter om tilskuddet, finner vi ingen tegn til at politiske myndigheter initierte dialog med frivilligheten om at det i 2022 var endrede formål for tilskuddet, eller diskuterte med dem om dette var et oppdrag de kjente seg kapable til å gjennomføre.

Det forelå til søknadsfristen på nyåret 2022, 154 søknader, færre enn til de to forutgående utlysningene til informasjonstiltak, men likevel et betydelig antall. 98 søknader ble innvilget. Organisasjonene som fikk penger har ulike kjennetegn. Vi har utviklet en typologi med tre ulike typer organisasjoner, basert på hvem organisasjonen primært retter virksomheten mot: Spesifikke minoritetsorganisasjoner retter primært sin virksomhet mot personer med en spesifikk landbakgrunn. Generelle minoritetsorganisasjoner retter seg mot innvandrerbefolkningen generelt, mens mainstream-organisasjoner retter seg mot hele befolkningen.

De generelle minoritetsorganisasjonene fikk den største andelen av de utlyste midlene. Dette tolker vi som et resultat av at flere av disse har administrative ressurser som kan være avgjørende i søknadsprosesser, kombinert med at de har kunnskap om og tilgang til målgrupper som i denne sammenhengen var viktige.

Organisasjonene brukte erfaringer og formidlingsmetoder utviklet gjennom tidligere pandemirelaterte informasjonsoppdrag. Men de gjorde også endringer og tilpasninger for å ivareta et nytt formål og en pandemisituasjon i endring. Oppsøkende virksomhet, fysiske møter og tilrettelegging for dialog ble prioritert. De erfarte at interessen for digitale møter og hjemmebesøk var liten i pandemislitne målgrupper. Vi finner at organisasjonene arbeidet opp mot målgrupper med lav vaksinasjonsgrad på en hel rekke ulike språk. Det var imidlertid enkelte landgrupper med lav vaksinasjonsgrad som det var liten innsats rettet mot. Kun to av ti tiltak rettet seg spesifikt mot arbeidsinnvandrere, selv om denne målgruppen ble framhevet i utlysningen av tilskuddet. Vår vurdering er at å nå arbeidsinnvandrere ville krevd særskilt planlegging og initiering fra myndighetene i forkant.

De som tidlig i 2022 fortsatt ikke hadde vaksinert seg, utgjorde en minoritet i befolkningen. Det var de siste få prosentene med ikke-vaksinerte frivillige organisasjoner skulle nå med informasjon. Våre intervjuer med personer med somalisk og polsk bakgrunn synliggjør at for en del handlet manglende vaksinering om språklige, digitale og helsefaglige barrierer. Dette utviklet seg for enkelte til praktiske barrierer, som å komme seg til vaksinasjonslokalet. Men valget om ikke å vaksinere seg handlet også om manglende svar på helsefaglige spørsmål, om feilinformasjon og konspirasjonsteorier. Organisasjonene hadde med andre ord et svært komplekst og krevende informasjonsoppdrag i møte med en rekke ulike grunner til å avstå fra vaksinering.

Tillit på feltet vaksineinformasjon kom ikke av seg selv. Dette måtte organisasjonene bygge, noe som blant annet ble gjort ved at om lag halvparten av organisasjonene knyttet til seg helsepersonell og fagpersoner. Disse ble brukt til å tilføre kunnskap til de frivillige og til å gå i dialog med personer i målgruppene direkte. Enkelte organisasjoner understreker at helsepersonell som kombinerte faglig kompetanse med representasjon, ved å ha samme landbakgrunn som den aktuelle målgruppen, var særlig viktige.

Formålet med tilskuddsordningen var informasjonsformidling. Samtidig var det også formulert eksplisitt i politiske vedtak og utlysning at informasjonsformidling skulle bidra til økt vaksinasjonsgrad. Hovedbildet, basert på sluttrapporteringer og intervjuer i organisasjoner, er likevel at organisasjoner forsto sin rolle som å formidle og få fram informasjon til folk, ikke å overtale dem.