Trøbbel i grenseflatene

En omfattende velferdsstat bidrar til at de aller fleste barn i Norge har gode oppvekstsvilkår. Samtidig er det en økende uro for de barn og unge som ikke har det bra, og som vokser opp med ulike levekårsproblemer. Oppmerksomheten har rot i en bekymring for at det er barn og unge som ikke har gode levekår her og nå, og for hvordan levekårsproblemer i oppveksten påvirker barn og unges mulighet for å mestre eget liv som voksen, for gjennomføring av utdanning, for helse og deltakelse i arbeidsliv.

Mens velferdsstatens tjenester bidrar til gode oppvekstsvilkår for de fleste, ser det ut til at tjenesteapparatet ikke alltid når fram når den enkeltes utfordringer er mer sammensatte. En rekke enkelttjenester møter barn og unge og en rekke tjenester gir oppfølging på ulike områder. Likevel kan det glippe. Flere tilsynsrapporter har vist at manglende samhandling om oppfølging av utsatte barn og unge er et problem. Oppsummert peker disse tilsynene på at barn og unge ikke har fått den oppfølgingen de har hatt behov for, grunnet manglende samhandling og samarbeid mellom tjenester. De peker også på problemer grunnet manglende struktur og systematikk i pågående samarbeid og problemer som skyldes manglende oppfølging av samarbeid mellom tjenester og koordinering av innsatsen til den det gjelder.

Denne rapporten har et kommunalt perspektiv på tverrsektorielt samarbeid og utvikling for å fremme en mer helhetlig innsats for utsatte barn og unge. Samtidig opererer ikke kommunene som autonome aktører. Deres organisering og aktivitet gjenspeiler på mange måter velferdsstatens innretting.

På oppdrag fra det statlige 0–24-samarbeidet har Fafo utarbeidet et kunnskapsgrunnlag for arbeidet med å heve kvaliteten på det tverrsektorielle arbeidet i kommunene. Kunnskapsgrunnlaget er utviklet som en PowerPoint-presentasjon og et notat til bruk for de involverte i 0–24-oppdraget (Hansen, Jensen & Fløtten 2019). Oppdraget med å utvikle kunnskapsgrunnlaget er fulgt opp med en egen undersøkelse til de 60 største kommunene og alle bydelene i Oslo om utvikling i organisering og praksis knyttet til å fremme bedre tverrsektorielt samarbeid og mer helhetlig og tidlig innsats overfor utsatte barn og unge og deres familier.  I denne rapporten diskuterer vi på bakgrunn av det foreliggende kunnskapsgrunnlaget og undersøkelsen hvordan man kan lykkes med bedre tverrsektorielt samarbeid

Problemstillingene for denne rapporten er todelt:

• Hva skjer i kommunene?

Hva vet vi om kommunal organisering og initiativer for tverrsektorielt og tverrfaglig samarbeid overfor utsatte barn og unge? Hva er barrierene for bedre samordning og mer helhetlig oppfølging? Hvilke faktorer har betydning for å fremme bedre samarbeid og en samordnet innsats?

• Hvilke utviklingsbehov peker seg ut?

På bakgrunn av det foreliggende kunnskapsgrunnlaget er spørsmålet hvilke innovative grep det er mulig å se for seg for å tilrettelegge for en mer effektiv, tidlig og samordnet innsats for barn og unge.

Tilnærming til tverrsektorielt samarbeid

Begrepet gjenstridige problemer anvendes i rapporten for å belyse utfordringene med å løse sammensatte problemer som krever innsats fra flere områder samtidig. Kompleksiteten utfordrer systemene i en sektorisert velferdsstat hvor de ulike tjenestene først og fremst ser den delen av problemet som de selv har ansvar for. Tverrsektorielt samarbeid anvendes i rapporten som en samlebetegnelse på ulike former for tverrfaglig, tverretatlig og tverrsektorielt samarbeid. Tverrsektorielt samarbeid forutsetter at aktørene har et samarbeid hvor de har utviklet en felles forståelse av de utfordringene de står overfor, og arbeider sammen for å løse disse; de sikter mot et felles mål.

Samstyring, eller nettverksstyring, er et sentralt trekk ved utviklingen av offentlig sektor de siste årene. Dialog, forhandling og samarbeid er essensielt. Samtidig preges aktørene av ulike utgangspunkt, noe som kan ha vesentlig betydning i samarbeidet. Vi anvender begrepet institusjonell logikk for å belyse dette. Velferdsstatens sektorisering gjenspeiler seg i ulike institusjonelle logikker innenfor ulike områder og tjenester. Aktørene har utviklet spesifikke strategier for å forstå de utfordringene de møter, og hvordan de bør løses. Difis samordningstrapp benyttes som utgangspunkt for en analyse av samordning som prosess og med ulike nivåer. På hvert nivå eller trappetrinn er det gitte forutsetninger som må være til stede for å kunne utvikle et mer omfattende samarbeid og til sist en mer samordnet innsats.

Utsatte barn og unge

Selv om Norge er et godt velferdssamfunn, har en del barn og unge betydelige problemer. Ser vi nærmere på begrepet «utsatte barn og unge» slik det anvendes i forskning, offentlige dokumenter og utredninger, er det slående at det sjelden operasjonaliseres eller tydeliggjøres. Likevel er det mulig å identifisere noen fellestrekk. Det er tre forhold som går igjen. Begrepet brukes om barn og unge som er i en livssituasjon hvor de 1) har utfordringer på flere områder samtidig, altså har sammensatte behov. Det leder til det andre fellestrekket, 2) at de det gjelder, dermed har behov for hjelp fra flere tjenester parallelt. De kan for eksempel ha behov både for bistand eller tilrettelegging i utdanningssituasjonen og for helsehjelp. Eller barnets familie kan ha behov for økonomisk bistand og kanskje foreldreveiledning i tillegg. Ser man nærmere på hvordan man omtaler utsatte barn og unge, er det også ofte et tredje fellestrekk, 3) at det ofte er mulig å identifisere flere risikofaktorer som tilsier at barnet eller ungdommen kan komme til å oppleve utfordringer i livet.

Det finnes mange statistikker over faktorer som kan gjøre barn og ungdom risikoutsatte. I rapporten har vi tatt for oss noen sentrale levekårsproblemer som barn og unge opplever. Vi har tatt for oss enkeltfaktorer siden det er vanskelig å finne statistikker over barn og unge som har flere problemer samtidig. Det er eksempelvis ikke tilgjengelige statistiske oversikter over hvor mange barn med lese- og skrivevansker som også har psykiske utfordringer og foreldre med rusproblemer. Vi har imidlertid sett at grupper som er risikoutsatt på ett område, ofte er det på andre områder også.

Ser vi for eksempel på barn som vokser opp i familier med lav sosioøkonomisk status, er denne gruppen overrepresentert blant elever som blir mobbet, har dårligere helse, høyere skolefravær, større risiko for frafall fra videregående skole og dårligere utsikter på arbeidsmarkedet. Ser vi på barn og unge med innvandrerbakgrunn, er de overrepresentert på lavinntektsstatistikken, de har høyere fravær og de faller oftere ut av skolen.

Disse eksemplene peker på betydningen av tidlig identifisering av problemer for å kunne iverksette hensiktsmessig oppfølging, og de viser at for noen vil det være behov for oppfølging på flere områder samtidig. Samtidig viser denne oversikten behovet for tiltak for å styrke barn og unges oppvekstforhold for slik å forebygge problemer på andre områder i livet.

Kommunal innsats for mer helhetlig og tidlig innsats

Spørreundersøkelse som ble gjennomført i prosjektet belyser hvordan det arbeides for å utvikle mer samordnede tjenester. I presentasjonen av resultater fra undersøkelsen skiller vi ikke mellom kommuner og bydeler, men gjengir disse samlet. Det er ingen systematiske skiller mellom hvordan kommuner og bydeler har svart.

Det å legge til rette for mer samordnet innsats for utsatte barn og unge er høyt på den politiske dagsordenen i kommunene. Dette ser også ut til å være et innovasjonsområde hvor det er et omfattende utviklingsarbeid for å tilrettelegge for mer samarbeid, tidlig identifisering og helhetlig oppfølging. Mange har organisert seg på nye måter og gjennomført ulike tiltak for å få en bedre struktur for samarbeid.

Det mest utbredte er å etablere tverrfaglige team og faste ordninger for at ulike tjenester på oppvekstfeltet møtes. Flere har også organisert store deler av oppvekstfeltet under ett kommunalt område og én ledelse. Hvordan man kan bidra til bedre oppfølging av utsatte barn og unge i skolen er et eget tema i undersøkelsen, og majoriteten av kommunene har laget rutiner for at skolen samarbeider med andre tjenester ved behov. Over halvparten har tilrettelagt for at flere profesjoner kan ha arbeidssted i skolen, slik at skolen kan gi mer tverrfaglig oppfølging.

Svarene i spørreundersøkelsen illustrerer at det kan bli utfordringer i grenseflatene mellom tjenester som har ulike ansvarsområder for oppfølging av utsatte barn, unge og deres familier. Det kan være mange årsaker til dette. Manglende kjennskap til hva andre tjenester og profesjoner i kommunen kan bidra med, og hvilken kompetanse de har, er den utfordringen flest framhever. Manglende oppmerksomhet om helhetlige behov og vegring mot å ta ansvar for koordinering framheves også som en utfordring av mange. Mangel på det som kan betegnes som relasjonell kapasitet og kompetanse, er dermed en utfordring. Begrensede økonomiske ressurser kan være en begrensning for samarbeid. En liten andel peker på at noen ikke vil inngå i samarbeid med andre tjenester dersom samarbeidet ikke direkte angår brukere som enheten har et tydelig ansvar for å følge opp.

Nye strukturer er ikke tilstrekkelig for å lykkes med bedre samarbeid, man må også utvikle samarbeidskultur og -praksis. Videre påpeker en del at lovverket (eksemplifisert med taushetsplikt) legger begrensninger på arbeidet med tidlig identifisering av utfordringer, sammen med manglende rutiner for å melde bekymring.

Tilbakemeldingene illustrerer betydningen av å se utvikling av tverrsektorielt samarbeid og mer helhetlig oppfølging som en prosess som krever innsats på flere områder. Oppfølgingsintervjuene i fire kommuner viser at de alle har en tydelig ambisjon om større brukerorientering og mer helhetlige tjenester. Respondentene understreker betydningen av det å jobbe med samhandlingspraksis og kultur. Det å lykkes med samhandling krever innsats for at de involverte aktørene i kommunen skal ha en felles forståelsesramme (plattform), ha kjennskap til hverandre og anerkjenne verdien av å samarbeide. Respondentene påpeker betydningen av politisk vilje, en felles plattform eller kunnskapsgrunnlag, å samle oppvekstfeltet i felles fora, felles ledermøter og å vektlegge utvikling av relasjonell kapasitet og kompetanse.

Brukerorientering for bedre sammenheng i grenseflatene

Større brukerorientering er en ambisjon for mye utviklingsarbeid på velferdsfeltet.  Brukerorientering har flere dimensjoner. Sentrale dimensjoner er medvirkning fra de det gjelder i utvikling av tjenester, involvering i utforming av eget tjenestetilbud, samt tjenesteutøvernes tilnærming i møte med de det gjelder. Det er økende oppmerksomhet om brukernes medvirkning og involvering i utvikling av velferdstjenester og innretting av eget tjenestetilbud. Dette kalles for samproduksjon av tjenester eller samskaping og medfører at faglig ekspertise ikke gir hegemoni til å definere alene hva som er utfordringene og relevante tiltak for den enkelte. Brukerens perspektiver anerkjennes i større grad som verdifulle i møte med tjenestene.

I rapporten presenteres en brukerorientert modell som illustrerer kompleksiteten i tjenesteapparatet og behovet for tverrsektorielt samarbeid. Vi diskuterer hvordan en større brukerorientering kan utfordre de ulike tjenestenes spesifikke perspektiver og flytte oppmerksomheten fra deres avgrensede ansvarsområde til den helhetlige situasjonen og behovet til den det gjelder.

Behovet for samordning blir særlig tydelig i grenseflatene mellom tjenestene. Når ingen opplever at et barns eller en ungdoms utfordringer ligger tydelig innenfor deres ansvarsområde, er det lett å vise til andre. Resultatet er at ingen har eller tar ansvaret, eller at tjenestene setter inn parallelle tiltak som i verste fall ødelegger for hverandre. Når bedre samordning av tjenester er svaret på disse utfordringene, er det fordi man gjennom samarbeid kan forebygge at grenseflatene blir glippsoner som gjør at barn og unge ikke får de tjenestene de har behov for. Når man har kunnskap om hverandres tjenester og ansvarsområder, kan samordning bidra til at utsatte barn og unge blir sett og får den oppfølgingen de har behov for, så tidlig som mulig. Det kan bidra til kontinuitet i tilbudet til utsatte barn, unge og deres familier. Og det kan bidra til at tjenestene blir mer effektive, i den forstand at de ikke bare hver for seg demper symptomene på problemer på enkeltområder her og nå, men at de ved å arbeide sammen bidrar til bedre livsmestring for den det gjelder.

En prosess for bedre samordning

Samarbeid og samordning fremstår som er en prosess med ulike nivåer, fra et grunnleggende nivå med deling av informasjon og kunnskap til en mer aktiv prosess med vektlegging av større kjennskap til ulike aktørers kompetanse og tjenester og utvikling av en felles problemforståelse. Et høyere nivå dreier seg om å koordinere parallelle innsatser for slik å trekke i samme retning og ikke svekke hverandres måloppnåelse. Det mest ambisiøse nivået er å faktisk drive samordning. Det vil si å jobbe mer aktivt sammen for å lage felles løsninger, altså ikke bare samarbeid med å tilpasse innsats og koordinering av parallelle innsatser.

Strukturer for samarbeid er betydningsfullt, men også tiltak for at det skal utvikles en praksis for samarbeid og samhandling innenfor strukturene er nødvendig. Det må utvikles større relasjonell kapasitet og kompetanse i organisasjonen og blant aktørene. Aktørene må møtes på felles arenaer for å utvikle en felles problemforståelse og anerkjenne verdien av ulik kompetanse og tiltak. De må erfare at samarbeid gir bedre løsninger og en merverdi som tjenestene ikke kan oppnå alene. En viktig forutsetning for å fremme bedre samhandling er lederforankring, politisk og administrativt. Ledelse er en nøkkelfaktor for oppmerksomhet om betydningen av samarbeid, prioritering av samarbeid og følgelig mulighet for å bruke tid og ressurser til å inngå i samarbeid. Samarbeid og samordning er ikke en lineær, men en kontinuerlig prosess. Det er nødvendig med aktivitet på flere nivåer samtidig og over tid. Vi argumenterer for at det bør legges til et nytt trinn i samordningstrappen: implementering av ny praksis.

Innovasjon for bedre samordning

Utfordringer i grenseflatene mellom tjenester er et gjennomgangstema i denne rapporten. Ansvaret skyves mellom tjenester, informasjon glipper, og ingen tar ansvar for helheten eller koordineringen av tjenestene. Manglende samarbeid kan medføre at behov ikke oppdages tidlig nok, og at barn og unge ikke får den oppfølgingen de trenger. Det er «trøbbel» i velferdsstatens grenseflater.

Vi viser at sektoriseringen i velferdsstaten gjenspeiler seg i ulike institusjonelle logikker. Disse logikkene preger hvordan tjenestene forstår utfordringene de står overfor, hvilket ansvar de har, og hva de ser som relevante tilnærminger og tiltak. Den organisatoriske siloinnrettingen kan forsterkes av mål- og resultatstyring. Alle er konsentrerte om å utføre egen oppgaveløsning mest mulig effektivt. Det er dette de blir målt på, og det er disse resultatene som etterspørres i de byråkratiske sektorlinjene. I rapporten blir det tydelig at de tradisjonelle sektorinnrettingene på mange måter kan virke begrensende på stadig flere målsettinger om å få til bedre samordning og mer helhetlig innsats i oppfølgingen av utsatte barn og unge. I siste kapittel i rapporten diskuterer vi hvilke innovative grep det er mulig å se for seg for å tilrettelegge for en mer effektiv, tidlig og samordnet innsats for utsatte barn og unge.

Det er mye samarbeid og samordning på statlig, regionalt og kommunalt nivå. Samtidig kan det være krevende å få til samarbeid. Det å utvikle nye strukturer er en viktig del av innovasjon på oppvekstfeltet, men for å lykkes må man også utvikle større relasjonell kapasitet og kompetanse i organisasjonene og hos dem som skal utøve en mer samarbeidsorientert praksis.

På bakgrunn av drøftelser i rapporten legger vi noen premisser til grunn for den avsluttende diskusjonen. Det er en gjennomgående erkjennelse av behovet for bedre samarbeid og samordning, men det krever

• kjennskap i ulike sektorer til hva andre tjenester kan bidra med overfor målgruppen
• strukturer for informasjonsutveksling, samarbeid og samordning
• reguleringer av samarbeid og samhandling
• økonomi- og finansieringssystemer for tverrsektorielle innsatser
• samhandlingskompetanse i de ulike velferdsprofesjonene

Grenseflatene mellom velferdsstatens tjenester og etater kan som sagt representere en glippsone hvor manglende samarbeid kan føre til at barn og unge ikke får de tjenestene de har behov for. Å skape bedre forbindelser i disse grenseflatene er avgjørende for å lykkes bedre i innsatsen for å forebygge sosial ekskludering og utenforskap. I siste kapittel peker vi på at man kan se for seg innovasjon på oppvekstfeltet på tre nivåer:

• Det ene nivået er den brede oppvekstpolitikken, det vil si en helhetlig oppvekstpolitikk for sosial inkludering av utsatte barn og unge.
• Det andre nivået er å tilrettelegge organisatorisk for bedre samarbeid og samordning mellom sektorer, forvaltningsnivåer og tjenester som er relevante for å kunne identifisere behov hos utsatte barn og unge tidligst mulig, det vil si å kunne gi relevante tjenester ved behov og å samarbeide mer effektivt om helhetlig oppfølging.
• Det tredje nivået er den direkte relasjonen mellom bruker og tjenestene, det vil si tilgjengelighet til tjenester, brukerorientering i tjenestene og vektlegging av medvirkning, og å sikre helhet og sammenheng i tjenestetilbudet til de med behov for flere tjenester og tiltak.

Det pågår en rekke prosjekter og satsinger i kommunene for å lykkes med tidlig identifisering, bedre samordning og mer helhetlig oppfølging av utsatte barn og unge. Behovet for å tilrettelegge for bedre tverrsektorielt samarbeid er på agendaen. Erfaringene fra disse prosjektene og satsingene kan gi verdifull kunnskap for videre arbeid med å utvikle bærekraftige modeller for mer samordnet og effektiv innsats på oppvekstfeltet. Samtidig kan det være behov for innovasjon på statlig nivå for å lykkes med en større sammenheng i den statlige innsatsen på oppvekstfeltet. Den sektoriserte innsatsen fra staten har konsekvenser også for kommunenes arbeid.