Denne rapporten oppsummerer kunnskap om irregulær migrasjon mellom Afrika og Europa og den europeiske politikken som tar sikte på å regulere slik migrasjon. Vi fokuserer her på migrasjonspolitikk som tar sikte på å påvirke migrasjonsambisjoner og muligheter for migrasjon, og i mindre grad på tradisjonell migrasjonspolitikk knyttet til grensekontroller, returpolitikk og asyl. Politikken vi fokuserer på implementeres ofte utenfor EU, i samarbeid med eller delegert til land utenfor EU/Shengen, ikke-statlige organisasjoner eller internasjonale organisasjoner, i det som gjerne refererers til som «den eksterne dimensjonen» av EUs migrasjonspolitikk. Vi retter spesiell oppmerksomhet mot migrasjonsstrømmene fra Marokko til Spania langs den vestlige middelhavsruten, som er dominert av nasjonaliteter som sjelden blir innvilget asyl under dagens asylpraksis i Europa.
Irregulær migrasjon mellom Afrika og Europa
I utformingen av migrasjonspolitikk er det vanlig å skille mellom lovlig migrasjon på den ene siden og irregulær migrasjon på den andre. I faglitteraturen er imidlertid skillet mellom lovlig og irregulær migrasjon mindre tydelig. Dette kan være en gjenspeiling av det mer flytende forholdet mange migranter har til slik status, der noen beveger seg inn og ut av lovlig og irregulær status i løpet av en reise og et opphold utenlands.
Det er fire hovedfunn i litteraturen om migrasjon fra Afrika til Europa som har særlig relevans for utviklingen av migrasjonspolitikk, og som vi ønsker å understreke her:
· Antallet migranter som ankommer Europa fra Afrika irregulært, har økt jevnlig de siste tiårene. Denne veksten i antall migranter er imidlertid ikke sterkere enn befolkningsveksten på det afrikanske kontinent. Andelen trans-kontinentale migranter av den totale populasjonen har vært stabil eller faktisk gått ned i de fleste afrikanske land de siste tiårene.
· Blant de afrikanske migrantene som oppholder seg irregulært i Europa i dag, er det sannsynlig at de fleste ankommer sjøveien eller på andre måter krysser grenser uten formell tillatelse, men her spriker funn fra eksisterende studier noe. Dette utdypes i rapporten.
· En betydelig andel av migrantene som ankommer Europa irregulært og oppholder seg og jobber irregulært i en periode, lykkes med å skaffe seg arbeidstillatelse og lovlig opphold innen noen få år. Noen får imidlertid aldri de dokumentene som ville gjort det mulig for dem å bo og jobbe lovlig i Europa, men akter likevel å fortsette å bo i Europa på lang sikt.
· Et flertall av irregulære migranter i Europa rapporterer at livet som irregulær migrant i Europa er bedre enn det livet de hadde i opprinnelseslandet, ikke bare økonomiske, men også sosialt, emosjonelt og sikkerhetsmessig. Denne tendensen for irregulære migranter til å rapportere at levekårene ble bedre da de flyttet til Europa, er lett å overse når vilkårene for liv og arbeid i Europa beskrives i sammenligning med vilkårene for liv og arbeid for majoritetsbefolkningen og ikke relativt til det de forlot i opprinnelseslandet.
Politikk rettet mot irregulær migrasjon
I denne rapporten beskriver vi tre typer politikk som har som mål å redusere irregulær migrasjon. Dette er politikk som retter seg mot årsakene til migrasjon, pull-faktorer for migrasjon og avskrekkingspolitikk med mål om å redusere muligheter for migrasjon.
Politikk rettet mot årsaker og push-faktorer har ofte mål om å redusere fattigdom og fremme utvikling, ettersom det antas at fattigdom og lav økonomisk vekst styrker folks motivasjon for å migrere. Det er imidlertid ikke en enkel lineær sammenheng mellom økonomisk utvikling og migrasjon, verken på individuelt nivå eller landsnivå, og det er en bred enighet i litteraturen om at fattigdomsbekjempelse sannsynligvis ikke vil redusere migrasjonsambisjoner i fattige samfunn. Samtidig er det gjort lite forskning på hvorvidt fattigdomsbekjempelse påvirker hvordan folk migrerer, og vi vet derfor ikke om fattigdomsbekjempelse reduserer sannsynligheten for at migranter reiser irregulært.
Europeisk migrasjonspolitikk retter seg i økende grad mot pull-faktorer for migasjon, i form av muligheter i arbeidsmarkedet som frister potensielle migranter til å komme seg til Europa irregulært. Flere europeiske land er avhengige av billig, fleksibel arbeidskraft fra irregulære arbeidere i enkelte sektorer av økonomien, og mange migranter som kommer til Europa irregulært, har et mål om å komme seg inn i de uformelle arbeisdmarkedene i Europa. Disse pull-faktorene har lenge fått begrenset oppmerksomhet i debatter om migrasjonspolitikk, men settes nå i økende grad på dagsordenen, for eksempel med EU-direktivet fra 2009 om arbeidslivsanksjoner (Employers Sanctions Directive). Dette direktivet er eksplisitt formulert som et verktøy for å redusere pull-faktorene i irregulær migrasjon og representerer en fokusendring fra kriminalisering av arbeidere som jobber ulovlig, til kriminalisering av arbeidsgivere som ansetter irregulære arbeidere. Det er imidlertid stor variasjon mellom de ulike europeiske myndighetene når det gjelder hvordan dette direktivet implementeres, og i noen land er det både for få arbeidmarkedskontroller og for svake sanksjoner til at direktivet kan ventes å ha noen effekt på arbeidsgivernes atferd.
Ulike europeiske myndigheter er ofte engasjert i informasjonskampanjer med mål om å endre potensielle migranters syn på hvilke muligheter de kan ha i Europa, og på den måten gjøre Europa mindre attraktivt for irregulære migranter. Vi finner lite bevis for at migrantene som kommer til Europa, er betydelig feilinformert om levekårene for irregulære migranter i Europa. Det er også lite som tyder på at potensielle migranter vil legge mer vekt på informasjon fra informasjonskampanjer enn det som formidles gjennom personlige nettverk. Som vi utdyper i rapporten, er det flere metodologiske utfordringer forbundet med å vurdere hvor realistiske migrantenes forventninger er før de legger ut på reise til Europa.
Den migrasjonspolitikken som får mest oppmerksomhet og økonomiske ressurser, er ofte den som er rettet mot å redusere mulighetene for å nå Europa uten lovlige papirer. Politikk med mål om å gjøre det vanskelig å komme seg til Europa via den vestlige middelhavsruten har gradvis blitt innført over de siste 20 årene, etter at Spania ble med i Schengen-samarbeidet. Som følge av økningen i irregulære ankomster via sjø har det vært en utvidelse av tiltakene til sjøs, og grenseovervåking er utvidet kraftig både når det gjelder infrastruktur og kapasitet. Foreliggende kunnskap antyder at styrkede grensekontroller, patruljer som avskjærer migranter til sjøs og eksternalisering av migrasjonspolitikk gjennom samarbeid med transittland mest sannsynlig vil bidra til å holde antallet irregulære migranter lavt, selv om bevis for hvor effektivt dette er langs én rute bør ses i sammenheng med muligheter som åpnes eller stenges andre steder. Forskning viser imidlertid også at noe av avskrekkingspolitikken har en betydelig humanitær pris.
Migrantene som lykkes med å krysse over til Europa, klarer imidlertid ofte å forbedre levekårene sine betraktelig, enten de søker arbeid i det uformelle arbeidsmarkedet eller får mulighet til å få tilgang til regulær status gjennom amnesti, ekteskap eller asyl. For mange er de potensielle gevinstene på den andre siden verdt risikoen ved å krysse Middelhavet, på tross av politikken som forsøker å gjøre det enda vanskeligere å krysse havet irregulært. En politikkutforming som i større grad tar hensyn til de reelle push- og pull-faktorene for irregulær migrasjon, kan potensielt danne grunnlag for en mer human, men likevel effektiv, migrasjonspolitikk.
