Hovedavtalen i staten – et godt virkemiddel for samarbeid, medbestemmelse og utvikling?

Hovedavtalen, som er inngått mellom staten ved KMD (Kommunal- og moderniseringsdepartementet) og hovedsammenslutningene (LO stat, YS stat, Unio og Akademikerne), er et viktig grunnlag for samarbeidet mellom partene i staten. Hovedavtalen og lokale tilpasningsavtaler i de enkelte virksomhetene skal sørge for et samarbeid som er til beste for arbeidsgiver og arbeidstaker. Samarbeidet skal også bidra til å gi brukerne et godt tilbud.  Hovedavtalen angir partenes rettigheter og plikter, og fastsetter hvor mange medlemmer forbund/hovedsammenslutninger må ha for å oppnå de rettigheter som avtalen gir tillitsvalgte.

Hovedavtalen reforhandles jevnlig og det er da viktig med kunnskap om hvordan avtalen praktiseres ute i statens nesten 200 ulike virksomheter. Ambisjonen med denne rapporten er nettopp å framskaffe slik kunnskap. Datagrunnlaget er en spørreundersøkelse blant ledere og tillitsvalgte. Lederne er virksomhetsledere og øverste personal-/HR-leder. Hovedsammenslutningene ga Fafo epostadressene til alle sine tillitsvalgte, ambisjonen var å dekke alle tillitsvalgte i det statlige tariffområdet. I tillegg har vi intervjuet ledere og tillitsvalgt på ulike nivåer i syv statlige virksomheter.

Variasjon er et viktig stikkord for våre funn. Staten virksomheter varierer i størrelse, organisering og hvordan partssamarbeidet innrettes. Noen steder har ledere og tillitsvalgte et partssamarbeid i små enheter langt nede i organisasjonene, i andre virksomheter har partene valgt å legge samarbeidet på nivåer høyere opp. I enkelte virksomheter skiller man klart mellom ulike former for medbestemmelse og medvirkning, dette gjelder eksempelvis store deler av universitetssektoren hvor det også er etablert styrer på ulike nivåer. Og tilsvarende, noen steder skiller man klart mellom partssamarbeid etter hovedavtalen og HMS-arbeid etter arbeidsmiljøloven, mens andre steder behandles sakene i samme organ.

Med noen unntak møtes partene i staten i det som kalles ‘IDF-møter’. Navnet viser til hovedavtalens bestemmelser om informasjon (§17), drøfting (§18) og forhandling (§19). Det mest vanlig er å avholde et slikt møte i måneden og møtene varierer fra om lag to timer opp til flere dager. Det er også mest vanlig at alle forbund/hovedsammenslutninger som er representert i virksomheten deltar i samme møte. Møtene er i all hovedsak fastsatt i en årsplan eller lignende, og det er arbeidsgiver som innkaller. Det er sjelden de tillitsvalgte ber om møter.

IDF-møtene kan finne sted på tre ulike nivåer i virksomhetene, og kombinasjonen av informasjon, drøfting og forhandling vil variere etter ledelsens myndighetsområde:

• på virksomhetsnivå – her møtes virksomhetsledelsen og de øverste tillitsvalgte (ofte kalt hovedtillitsvalgt eller lignede) og behandler saker som er felles for hele eller større deler av virksomheten.
• i driftsenhetene (for eksempel en region i BUFetat, en divisjon i Skatteetaten eller et fakultet på et universitet) – her møtes ledelsen for driftsenheten og de tillitsvalgte på dette nivået, og
• i arbeidsområder – her møtes den lokale ledelsen de lokale tillitsvalgte. Forhandling skjer vanligvis bare i saker innenfor et avgrenset saksområde og opptrer sjeldnere på det laveste nivået.

Ledere og tillitsvalgte har felles interesser i et godt tilbud til befolkningen og god drift av virksomheten, men forholdet er også preget av de interessemotsetningene som følger av at de representerer hver sin part: virksomhetens eiere, i dette tilfellet staten, og medlemmene. Mange av våre funn viser tilbake til en slik grunnleggende interessemotsetning. Og i tillegg, mens det ligger innebygd i tillitsvalgtsrollen alltid å ønske mer innflytelse på vegne av sine medlemmer, er det ledelsens ansvar at lov- og avtaleverk blir fulgt.  Det er derfor ikke uventet av vi finner forskjeller mellom partene når de spørres om ulike sider ved praktiseringen av hovedavtalen, men resultatene gir også grunn til å spørre om forskjellen i virkelighetsoppfatning mellom partene er for stor.

På spørsmål om samarbeidet mellom partene svarer de aller fleste at det er svært bra eller bra. Men det er langt flere ledere enn tillitsvalgte som svarer at det er svært bra.  Dette gjenspeiler også resultatene fra intervjuundersøkelsene, tillitsvalgte uttrykte bekymring for samarbeidet mens lederne var langt mer positive i sin vurdering. Det er også tegn til at tillitsvalgte lenger ned i virksomheten er litt mindre tilfredse enn sine tillitsvalgtskolleger på virksomhetsnivå. Det er også et flertall som mener at samarbeidsforholdene har holdt seg stabile. Blant de tillitsvalgte som mener at det har endret seg er det imidlertid flere som svarer at forholdet har forverret seg enn som svarer at det er blitt bedre. Vi finner også betydelige forskjeller mellom partene når vi spør om praktisering av hovedavtalen. Her er det langt flere ledere enn tillitsvalgte som mener at partsamarbeidet er i tråd med bestemmelsene i hovedavtalen, det gjelder enten vi spør om informasjon, drøftinger eller forhandlinger.

Ulike oppfatninger hos partene finner vi også når vi ber respondentene vurdere de tillitsvalgtes innflytelse på saker som er viktig for de ansatte. Her er det mer enn dobbelt så mange ledere som tillitsvalgte som svarer at de tillitsvalgte i stor eller svært stor grad har innflytelse. Også her finner vi at et flertall mener at innflytelsen er stabil, men blant tillitsvalgte som mener at innflytelsen har endret seg er det flere som svarer «mindre» enn som svarer «større».

Innflytelse i omstillingsprosesser er et særlig viktig spørsmål. Omstillingstakten i staten er høy og tillitsvalgtes rolle i prosessene var et tema som de tillitsvalgte vi intervjuet var opptatt av. Tillitsvalgte kommer for sent inn i prosessene, de har for lite tid til å jobbe med sakene og deltakelsen fører i lite grad til reell medbestemmelse. Og igjen viser spørreundersøkelsen at lederne i mindre grad er enige i dette, her svarer over halvparten at de tillitsvalgte i stor grad hadde reell medbestemmelse etter hovedavtalen i prosessene, ytterligere 30 prosent svarer «i noen grad». Blant de tillitsvalgte er det bare et lite mindretall som svarer i stor grad, mens en god del eller om lag fire av ti velger å svare «i noen grad».

Svar på spørsmål knyttet til innflytelse må vurderes i lys av partenes forventninger; hvor mye innflytelse er det rimelig at de tillitsvalgte skal ha? Rapporten søker å belyse forventningene gjennom å se på partenes forståelse av hovedavtalen, i hvilken grad oppfatter man at avtalen er velegnet til å oppnå ulike mål og i hvilken grad er man enige om hva de ulike paragrafene i avtalen innebærer?

At partene er uenige om hvorvidt hovedavtalen er egnet til å sikre de ansatte og deres tillitsvalgte innflytelse følger det naturlig at de resultatene vi allerede har referert. Tillitsvalgte ønsker seg mer innflytelse. Men forskjellen i svarene – om lag åtte av ti ledere og drøyt fire av ti tillitsvalgte – kan gi grunn til å spørre om hovedavtalen er god nok til å etablere kompromisser som begge parter ute i virksomhetene er tilfredse med. Når det gjelder andre målsettinger i hovedavtalen er partene mer på linje, det gjelder både hvorvidt hovedavtalens bestemmelser er egnet til å sikre gode omstillingsprosesser og ulike målsettinger for å sikre god drift. Men enighet mellom partene betyr ikke nødvendigvis at man mener at hovedavtalen er velegnet, eksempelvis svarer bare tre av ti at hovedavtalens bestemmelser er svært godt/godt egnet til å sikre gode tilbud til brukerne, og drøyt halvparten svarer at bestemmelsene er egnet til å skape gode beslutningsprosesser.

Hvor egnet man synes bestemmelsene er henger naturlig nok sammen med hvordan man forstår bestemmelsene i avtalen. Hvorvidt man har en felles forståelse av hovedavtalens intensjoner er et sentralt punkt. Her finner vi at drøyt halvpartene av de tillitsvalgte svarer at det har partene «alltid eller nesten alltid», eller med andre ord, mange tillitsvalgte kan oppleve at man ikke er enige i intensjonene. Dette fikk vi også bekreftet gjennom intervjuene, her fortalte tillitsvalgte om følelsen av at informasjon, drøfting og forhandling var noe ledelsen skulle «krysse av» på arbeidsplanen sin snarere enn et verktøy for innflytelse, gode beslutninger og god drift.

Når det gjelder forståelsen av informasjon, drøfting og forhandling er det noe flere ledere enn tillitsvalgte som svarer at en felles forståelse alltid eller nesten alltid er til stede, men det mest interessante er kanskje likevel at bare om lag halvparten av de tillitsvalgte svarer at de alltid eller nesten alltid er enige, tilsvarende andel blant lederne varierer mellom 75 og 63 prosent. Svarene tyder altså på at det på er mange ledere og tillitsvalgte som opplever at forståelsen av sentrale bestemmelser varierer mellom partene. Funn i undersøkelsen knyttet til kompetanse og opplæring kan bidra til å forklare dette, det er bare et fåtall som har deltatt på fellesopplæring i hovedavtalen, altså opplæring hvor begge parter er til stede.

Uenigheter mellom partene kan være et resultat av ulike forventninger, men selvsagt også av interessemotsetninger mellom partene. Resultatene fra både spørreundersøkelsen og intervjuene tyder på at spørsmålet om når de tillitsvalgte skal involveres er et punkt som ofte skaper uenighet. Samtidig finner vi store forskjeller mellom partene når det gjelder ulike typer uenighet, de tillitsvalgte rapporterer om langt mer uenighet enn lederne.  Åtte av ti ledere svarer at de i svært stor eller stor grad tar hensyn til de tillitsvalgtes innspill også når partene i utgangspunktet er uenige, tilsvarende andel blant de tillitsvalgte er drøyt tre av ti. Svarene kan knyttes til ulike forventninger og interessemotsetninger, men våre funn knyttet til uenigheter gir kanskje grunn til å stille spørsmål om hvorfor partene tilsynelatende har så ulik forståelse av situasjonen.

En god måte å undersøke om aktørene er tilfreds med partssamarbeidet er å spørre om de ønsker seg endringer i hovedavtalens ulike bestemmelser. De sterkeste ønskene om endringer finner vi hos de tillitsvalgte, om lag en tredjedel ønsker å utvide bestemmelsene om informasjon, om lag fire av ti vil utvide bestemmelsen om drøfting og om lag like mange bestemmelsene om forhandlinger. Ingen av de tillitsvalgte vil ha noen begrensinger i rettighetene, men blant de tillitsvalgte på lavere nivå er det en forholdsvis stor gruppe som velger å svare «vet ikke».

Bildet er noe annerledes blant lederne. Det er stor oppslutning om dagens bestemmelser om informasjon, her er det bare om lag en av ti som vil utvide rettighetene, og ingen vil begrense. Når det gjelder bestemmelsene om drøfting er det et flertall – om lag 60 prosent – som vil beholde dagens rettigheter, en av fem vil utvide rettighetene, og like mange vil begrense dem. Det er på spørsmålet om forhandlingsretten lederne er mest endringsvillige. Blant virksomhetsleder svarer halvparten at de vil beholde dagens ordning, og fire av ti svarer at de vil begrense rettighetene, så å si ingen ønsker seg utvidelse. Blant personal-/HR-lederne er det flere som vil endre bestemmelsene. Om lag en av tre vil holde dagens bestemmelser, mens halvparten ønsker å begrense rettighetene knyttet til forhandlinger. En av ti velger å svare at rettighetene bør utvides.