​Østeuropeisk arbeidskraft og HMS i bygg

Bygg er blant de mest ulykkesutsatte bransjene i norsk arbeidsliv, både når det gjelder arbeidsskadedødsfall og arbeidsskader (Arbeidstilsynet, 2023). Dette er også en bransje med mange arbeidsinnvandrere, og i hovedsak kommer de fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa.

I 2024 var det 20 år siden den første store EU-utvidelsen, som skapte rekordstor arbeidsinnvandring til Norge. Andelen norskfødte i byggebransjen er redusert fra 88 prosent i 2008 til 77 prosent i 2022. Disse tallene referer til arbeidstakere som er bosatt og registrert som arbeidstakere i byggebransjen. Dersom ikke-bosatte og innleide arbeidstakere hadde vært inkludert, ville andelen norskfødte blitt redusert ytterligere. Innleid, utenlandsk arbeidskraft har vært særlig utbredt innenfor bygg og anlegg. Dette var bakgrunnen for innstrammingene i innleieregelverket, som blant annet innebar forbud mot innleie fra bemanningsvirksomheter i bygg i Oslo, Akershus, Buskerud, Vestfold og Østfold.

Språkproblemer, manglende kunnskap om norsk regelverk, og en annen arbeidskultur har skapt store HMS-utfordringer på norske byggeplasser i løpet av disse årene (Ødegård & Bråten, 2020).

Kunnskapsoppsummeringen i denne rapporten viser at arbeidstakere med kort fartstid og løs tilknytning til arbeidsgiver har, sammen med mer risikofylt arbeid og sikkerhetskultur, større risiko for arbeidsskadedødsfall (Arbeidstilsynet, 2018). I bygg har utenlandske innleide arbeidstakere oftere jobbet lange skift, noe som kan påvirke sikkerhetsatferden negativt (Kilskar et al., 2017). Arbeidstakere som ikke kjenner til norske regler, eksempelvis arbeidstid og arbeidsmiljø, vil i større grad akseptere utilfredsstillende arbeidsforhold. Dette henger også sammen med hva man er vant til fra hjemlandet (NOU 2022:18).

Gjennom årene har det vært flere eksempler på helsefarlige og til og med livsfarlige boligforhold for arbeidsinnvandrere, som overfylte leiligheter og dårlige brakkerigger (Brunovskis et al., 2024).

En bedriftsundersøkelse fra 2006 viste vansker med samordning og at det oppstod farlige situasjoner på grunn av språkproblemer. En generell konklusjon fra rapporten var at bruk av arbeidskraft fra de nye EU-landene ble regnet som en av de viktigste HMS-utfordringene i bygg og anlegg (Ødegård et al., 2007). I 2012 ble det gjennomført en ny bedriftsundersøkelse. Denne viste at HMS-utfordringene ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft var et vedvarende problem knyttet til språkproblemer, kunnskap om HMS-regler, arbeidstid og boforhold (Bråten et al., 2012). Kilskar og medforfatterne (2017) fant at utenlandske arbeidstakere som verken forstår norsk eller engelsk hadde vansker med å forstå sikkerhetsregler og krav til verneutstyr. Nesten 30 prosent av bedriftslederne hadde erfart at språkproblemer hadde ført til ulykker eller nesten-ulykker (Ibid.). Samme år viste en annen undersøkelse at sju av ti bedriftsledere i bygg mente at bruk av østeuropeisk arbeidskraft fortsatt medførte språkproblemer på arbeidsplassen. Ni prosent av bedriftslederne mente at språkproblemer hadde ført til flere ulykker på arbeidsplassen (Ødegård & Andersen, 2017). Sammenliknet med svarene i 2006, var det en nedgang fra 17 prosent av bedriftslederne som den gangen mente at språkproblemene hadde ført til flere ulykker (Ødegård et al., 2007). En måte å løse språkproblemene på har vært å organisere arbeidslag etter nasjonalitet, spesielt på de store arbeidsplassene (ibid.).

Utenlandsk arbeidskraft har også vært utfordrende for verneombudene og deres kommunikasjon med arbeidstakerne. I en undersøkelse fra 2015 ble mangel på et felles språk sett på som en mulig kilde til skader og ulykker av mange verneombud (Bråten & Andersen, 2015).

En undersøkelse blant polske bygningsarbeidere i Norge i 2014 viste at mange syntes det var greit å se bort fra sikkerhetsregler for å kunne utføre arbeidet (Wasilkiewicz, 2014). En annen undersøkelse viste at rapportering av uønskede hendelser ble sett på som sladring eller tysting blant polske arbeidsinnvandrere (Kilskar et al., 2017). I Bråten og Andersen (2017) påpekes det i tillegg at utenlandske arbeidstakere i større grad enn norskfødte følger ordre uten selv å vurdere risikoen ved ulike arbeidsoppgaver.

Blant de som hadde fått en arbeidsskade registrert ved Oslo legevakt viste det seg at arbeidstakere fra EU-land i Øst-Europa hadde en høyere skaderisiko enn norskfødte (Winge et al., 2024). Dette kan, ifølge Arbeidstilsynet (2018), skyldes at de har mer risikofylte arbeidsoppgaver, annen sikkerhetskultur, lav alder, begrenset erfaring, løs tilknytning til arbeidsmarkedet og mangelfull språkbeherskelse.

Tiltakene som er satt i verk for å motvirke sosial dumping og arbeidslivskriminalitet har ofte vist til at innsats for mer ordnede lønns- og arbeidsvilkår også omfatter HMS. Det inkluderer eksempelvis satsingen på informasjon og tjenester på flere språk, som også er koblet til sikkerhet (Regjeringen, 2022a). Innføring av allmenngjort tariffavtale i bygg (landsomfattende fra 2007), kan ha hatt positiv effekt på HMS-tilstanden selv om det i hovedsak er minstelønnsbestemmelsene i tariffavtalen som er allmenngjort. Ny byggherreforskrift i 2010 førte til et større ansvar for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø (SHA) i bygge- og anleggsprosjekter (Nykamp et al., 2011).

HMS-kort ble innført i bygg og anlegg fra 2008 og skal til enhver tid gi oversikt over hvem som er på en byggeplass, blant annet for å styrke HMS-arbeidet (Eldring et al., 2011). Godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring ble innført i 2016. Formålet er at formalisering og anerkjennelse av fagkompetanse er et tiltak mot uakseptable lønns- og arbeidsvilkår (Andersen et al., 2021). I 2024 ble det et skjerpet språkkrav i byggherreforskriften.

I de kvalitative intervjuene som er gjennomført i forbindelse med dette prosjektet er følgende temaer tatt opp:

• Utviklingen i HMS-tilstanden i bygg etter EU-utvidelsene i 2004 og 2007 (eller etter hvor lang erfaring informantene har).
• Hva informantene ser på som de viktigste risikofaktorene og HMS-utfordringer knyttet til bruk av utenlandsk arbeidskraft.
• Betydningen av tilknytningsformer og partssamarbeid for å bedre HMS-tilstanden.
• Synspunkter på tiltak som er innført de siste to tiårene og erfaringer med Arbeidstilsynets strategier og metodikk.

Blant våre informanter er det en utbredt oppfatning at det er blitt større forståelse og respekt for HMS-regelverket de siste årene. Det påpekes også at arbeidsgiverne har fått større forståelse for hva slags utfordringer språk- og kulturforskjeller innebærer i praksis. Bildet er likevel delt, og det er vanskelig for våre informanter å si noe helt generelt om HMS-tilstanden fordi det er store variasjoner. Nytt utstyr og teknologisk utvikling har bidratt til å gjøre forholdene bedre. Det er imidlertid fremdeles problemer med dårlige holdninger, og at den enkelte arbeidstaker i for liten grad involveres i planleggingen av arbeidsoperasjonene. Sistnevnte utfordring omfatter også verneombudene. Det blir dessuten et stadig større tidspress i prosjektene, noe som gjør det mer fristende å ta snarveier. Dårlige tider i bransjen fører til kutting av utgifter og mer konflikt mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. Mange av HMS-utfordringene i bygg er, som vist, uavhengig av om arbeidstakerne er utenlandske eller norskfødte. Det er likevel slik at problemene som regel forsterkes ved bruk av utenlandsk arbeidskraft på grunn av vanskeligheter med språk og/eller arbeidskultur.

Arbeid i høyden er fremdeles den viktigste risikofaktoren, ifølge våre informanter. Å sikre seg mot fallulykker kan være dyrt, og dette jukses det med for å få ned kostnadene. Dårlige holdninger i form av «skal bare»-mentaliteten er, ifølge en av våre informanter, mer utbredt blant utenlandsk arbeidskraft. En annen velkjent risikofaktor er arbeidstid. Særlig gjelder dette de som pendler mellom hjemlandet og Norge. De jobber lange dager for å opparbeide seg friperioder.

Ifølge våre informanter kan løs tilknytning til arbeidsmarkedet, som i høy grad gjelder utenlandsk arbeidskraft, ha negative konsekvenser på flere områder. Det omfatter manglende samspill på arbeidsplassen, lite eierskap til prosjektene, dårligere opplæring og kan føre til at mange lar være å rapportere om uønskede hendelser. Frykt for represalier fra arbeidsgiver er imidlertid noe som i større grad gjelder for utenlandsk arbeidskraft, uavhengig av ansettelsesform.

Mange av arbeidsinnvandrerne som har bosatt seg i Norge har jobbet her i årevis. Det har oppstått et større skille mellom bofaste og de som er i Norge på midlertidige oppdrag eller pendler, og derfor er det vanskelig å omtale arbeidsinnvandrere som én gruppe. Sammensetningen av arbeidsinnvandrere har endret seg, ifølge flere av dem vi har intervjuet. Det er imidlertid fremdeles stor utskiftning og stadig nyankomne arbeidsinnvandrere i bransjen. «Gamle» problemer blir dermed som nye, og en informant omtaler det slik: «HMS i bygg er et evighetsarbeid». Dette er noe av bakgrunnen for at språkproblemer og kulturkollisjoner fremdeles er en viktig HMS-utfordring på byggeplassene. Skillene forplanter seg til pauserommene, og en av våre informanter påpeker at det kan føre til konflikter og manglende tillit basert på at man kommer fra ulike land. Dette kan igjen få konsekvenser i en arbeidssituasjon. Det påpekes at språkproblemer i stor grad er et generasjonsspørsmål, og flere mener at yngre arbeidsinnvandrere i mye større grad snakker engelsk sammenliknet med den eldre garde, og at de også gjennomgående har bedre holdninger til HMS.

Som tidligere kjent, er også byggebransjen mangeartet, med forskjeller mellom store og små virksomheter og mellom proff- og privatmarkedet. I tillegg er erfaringen at det er dårligere HMS-standard i utenlandskeide virksomheter. Større virksomheter har, ifølge våre informanter, blitt strengere med kontrollen av underentreprenørene. Samtidig kan sentrale HMS-systemer, for eksempel i et konsern, føre til at HMS-arbeidet ikke forankres godt nok ute på arbeidsplassene. Det er fremdeles store HMS-utfordringer i mange av de minste byggefirmaene (to–fem) ansatte som opererer i privatmarkedet. Andelen utenlandsk arbeidskraft er som regel stor, og det er mange ufaglærte som jobber i disse virksomhetene.

Blant tiltakene som er innført, trekkes ny teknologi og HMS-kort frem som viktige for å få bedre oversikt og kontroll på arbeidsplassene, både for byggherrer og tilsynsmyndigheter. I tillegg oppleves overtredelsesgebyr som et tiltak som virker. Byggherreforskriften (fra 2010) har bidratt til å ansvarliggjøre byggherrene i større grad, noe som ifølge våre informanter er en viktig, generell forutsetning for at forholdene skal bedres. En bekymringsfull erfaring er imidlertid at byggherrene tar et så stort ansvar at arbeidsgiveransvaret kan bli utvannet. Det er derfor, ifølge en av våre informanter, behov for et tydeligere skille mellom byggherre- og arbeidsgiveransvaret. Krav om et felles språk, som kom inn i byggherreforskriften i 2024, er det foreløpig varierende erfaringer med, og flere har liten tro på betydningen av denne reguleringen.

Det er så langt for lite erfaring med innstrammingene i innleieregelverket for å si noe om dette har hatt betydning for HMS-tilstanden i byggebransjen.

Det er, ikke overraskende, varierende erfaringer med håndhevingen av regelverket fra Arbeidstilsynets side. Fra arbeidstakersiden er det frustrasjon over at inspektørene i for liten grad følger opp tilsynene i etterkant. Fra arbeidsgiverhold er det blant annet misnøye med at Arbeidstilsynet er for opptatt av detaljer fremfor å jobbe med systemer som hjelper virksomhetene til å bedre HMS-tilstanden på et mer overordnet nivå.

På spørsmål om det er behov for nye tiltak kom det frem ønske om flere sanntidsopplysninger inn i HMS-kortet. I tillegg ble det foreslått minimumskrav til opplæring av de som starter egne virksomheter. Det etterlyses også bedre HMS-opplæring av prosjektledere, funksjonærer og arbeidsledere, på linje med den opplæringen som verneombudene har. En informant mener at anskaffelsesregelverket gjør det vanskelig å avvise og utestenge aktører som man mistenker ikke driver seriøst.

Å ha tillitsvalgte og tariffavtale på arbeidsplassen øker bevisstheten om HMS og egne rettigheter, ifølge flere av våre informanter. Organiserte virksomheter har også som regel verneombudsordninger. Arbeidstakernes muligheter for medvirkning kan ha betydning for avgjørelser om kjøp av utstyr og behov for opplæring. Det er imidlertid ikke alle som er enige i at det å være omfattet av en tariffavtale fungerer som et seriøsitetsstempel uten videre. Dette vil variere.

I HMS-arbeidet i bygg er det mange felles prosjekter mellom partene i arbeidslivet på bransjenivå. Det er felles fora, og partene snakker i hovedsak godt sammen. Det er stor enighet om hva som er utfordringene, men ofte uenighet om hva som er årsaker til og løsninger på problemene.