IMDi har gitt Fafo i oppdrag å lage en kunnskapsstatus om parallellsamfunn i Skandinavia, med fokus på kjennetegn, utbredelse og tiltak. Denne rapporten bygger på vår gjennomgang av 89 forskningsbidrag fra Norge, Sverige og Danmark. Vi har gjort et søk på ordet parallellsamfunn i ulike portaler og forskningsdatabaser, på engelsk og på de tre skandinaviske språkene. Fordi parallellsamfunn er et lite brukt begrep i samfunnsforskningen, har vi også gjort et søk på de tilgrensende fenomenene utsatte områder og boligsegregering, ettersom forskningen på disse fenomenene kan belyse noen av de utfordringene parallellsamfunnsbegrepet kan sies å favne.
Vår gjennomgang viser at det er relativt lite forskning som bruker begrepet parallellsamfunn i Skandinavia. Forståelsen av begrepet varierer i forskningen og kan bety alt fra dårlig integrering til egne strukturer som lar kriminelle gjenger opprettholde kontroll og makt. Det kan også vise til lite kontakt mellom minoritet og majoritet, eller minoriteters manglende tilslutning til storsamfunnets institusjoner. For noen forskere handler parallellsamfunn om grupper som danner egne institusjoner, som parallelle rettssystemer eller utdanningsinstitusjoner. Forskningen er gjennomgående kritisk til at dette begrepet brukes om skandinaviske forhold, og vi finner få forskere som har undersøkt empirisk om parallellsamfunn finnes i Skandinavia. Forskningen gir altså ikke grunnlag for å si noe om parallellsamfunns utbredelse, verken i Norge, Sverige eller Danmark.
I Danmark har begrepet parallellsamfunn i mange år vært en integrert del av politisk retorikk og lovverk rettet mot utsatte boligområder. Danske myndigheter har imidlertid en definisjon av parallellsamfunn som skiller seg fra de som finnes i forskningen. Fra danske myndigheters hold og etter dansk lov er et utsatt område et område hvor to av følgende kriterier er oppfylt: høy andel arbeidsledige, høy andel straffedømte, høy andel uten høyere utdanning og/eller høy andel med lav gjennomsnittlig bruttoinntekt. Et parallellsamfunn er et utsatt område hvor andelen innvandrere og etterkommere fra ikke-vestlige land overstiger 50 prosent. Danske myndigheter utarbeider hvert år lister over områder definert som parallellsamfunn etter disse kriteriene.
Vår gjennomgang av forskning på utsatte områder viser at hvilke instanser som definerer et område som utsatt, og hvilke utsatthetskriterier man bruker, er avgjørende for hva man finner og følger med på. For eksempel er det politiet som lager lister over utsatte områder i Sverige, noe som bidrar til at kriminalitetsrater vektes tungt der. Størrelsene på områdene varierer også. I Norge finnes det ingen offisielle lister over utsatte områder, men levekårsutfordringer blir vektlagt i norske områdesatsinger.
En fordel med å definere områder som utsatte er at man kan følge med på utviklingen i dem langs noen satte indikatorer, og sette inn tiltak bare der de trengs. Samtidig viser forskningen vi har gjennomgått, at det er viktig at indikatorene man bruker for utsatthet er gjennomtenkte, og at ikke ulike kriterier forveksles. Hvis ikke kan man risikere at tiltak for å bekjempe kriminalitet eller redusere skolefrafall settes inn i de områdene hvor det bor flest innvandrere heller enn i områdene hvor kriminaliteten eller frafallsratene er størst. Forskningen viser også at det å politisk definere et område som utsatt kan bidra til å øke stigmatiseringen av området og de som bor der, og ytterligere forsterke problemene som finnes der. Det kan også være med på å legitimere at det settes inn svært inngripende tiltak som man ikke ville satt inn andre steder.
Når det gjelder boligsegregering, det at like bor nære like, viser forskningen at segregeringen er økende i Norge. Dette gjelder segregering både etter økonomi og etnisitet. Nivåene er likevel betydelig lavere enn i Sverige. Akkurat hvordan bildet ser ut, er avhengig av hvordan man måler. Oslo er for eksempel relativt segregert på bydelsnivå, men segregeringen er mye lavere i Oslo enn i Stockholm og København på nabolagsnivå. Forskningen på boligsegregering viser også et komplisert årsaksbilde som inkluderer bolig- og bosettingspolitikk, boligpriser og preferanser hos både minoritet og majoritet.
Kompliserte samfunnsutfordringer lar seg sjelden løse enkelt. Siden det finnes så mange ulike forståelser av hva et parallellsamfunn er, samtidig som det også mangler empirisk grunnlag for å si at de finnes, er det ikke lett å identifisere tiltak som virker for å begrense eller hindre framveksten av det. Hva slags tiltak som er relevante å sette inn, avhenger av hvordan man forstår fenomenet. Hvis man forstår parallellsamfunn som en form for antitese til god integrering, er hele innvandrings- og integreringspolitikken relevant. Hvis man forstår parallellsamfunn som kriminelle nettverks fotfeste, er hele justissektoren relevant å gjennomgå. I vårt søk dukker det opp tiltak innenfor tre kategorier: 1) områdesatsinger, 2) tiltak på oppvekstfeltet og 3) tiltak for å forebygge og bekjempe kriminalitet. Forskningen gir ikke entydige svar på effektene av disse ulike tiltakene. Det er også usikkerhet knyttet til om tiltakene når de mest utsatte gruppene.
Den typen tiltak vi finner mest omtalt i vårt søk, er områdesatsinger. Forskningen i både Norge, Sverige og Danmark viser at områdesatsinger kan forbedre områdene for de som bor der, men at de ikke virker mot segregering. Parallellsamfunnsavtalen og områdesatsingen i Danmark har bidratt til å redusere antallet parallellsamfunnsområder, gjennom svært inngripende tiltak som riving av store boligområder og forbud mot at enkelte grupper kan bosette seg i områdene. Evalueringen av disse tiltakene viser at områdene tiltakene er satt inn i, har blitt mer sammensatt, men segregeringen i Danmark består. Tiltakene synes heller ikke å ha ført til at de mest utsatte har fått det bedre. En gjennomgående utfordring i evalueringer av områdesatsninger i alle tre land er knyttet til å isolere og måle effekten av tiltak. Områdesatsinger er ofte omfattende og komplekse, med mange målsettinger og aktiviteter. Dette gjør det vanskelig for forskningen å identifisere hvilke konkrete tiltak innenfor satsingene som faktisk gir målbar effekt.
Tiltakene som er iverksatt i Norge, Sverige og Danmark, må forstås i lys av ulik nasjonal kontekst og strukturelle forskjeller, særlig innen boligpolitikk og segregeringsmønstre. Det som fungerer i ett land, har ikke nødvendigvis overføringsverdi til et annet. I tillegg viser forskning at ulike aktører tolker utfordringer i utsatte områder ulikt, noe som påvirker hvilke tiltak som foreslås. Uavhengig av kontekst peker forskningen på at komplekse strukturelle forhold krever helhetlige løsninger – ikke enkelttiltak.
En pakke med tiltak som virker mot parallellsamfunn, lar seg altså ikke utlede av den gjennomgangen vi har gjort. Til det er fenomenet altfor lite definert i forskningen. Vi anbefaler at myndighetene unngår å bruke dette begrepet, som vår gjennomgang viser at er uklart definert og potensielt stigmatiserende. Heller enn å gruppere sammen mange ulike problemfelt, tyder forskningen på at tiltak blir mer treffsikre dersom man fokuserer på det man er bekymret for, om det er segregering, fattigdom, utenforskap, manglende integrering eller kriminalitet. Når problemet man søker svar på, er klarere definert, er det også enklere å bruke forskningen til å finne gode løsninger.
