Var det oppskriften som manglet?

Dette er rapport to i Fafos følgeevaluering av standardiserte elementer, og vi benytter registerdata, surveydata og kvalitative intervjuer for å besvare tre spørsmål: I hvilken grad og på hvilke måter har kommunene innført standardiserte elementer? Hvilke aktører er involvert og hvordan fungerer samarbeidet mellom dem? Hva påvirker kommunenes forutsetninger for å ta i bruk de standardiserte elementene? Vi drøfter fem ulike måter implementeringen av standardiserte elementer kan svikte på: styringssvikt, kapasitetssvikt, samordningssvikt, markedssvikt og aktørsvikt.

I 2021 ble det, i forbindelse med ny integreringslov, etablert en rekke standardiserte elementer til bruk i introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger. De er utformet som faglige anbefalinger til innhold som enten skal, eller kan inngå i den enkelte deltakers introduksjonsprogram. En slik standardisering skal bidra til at kommunene kan planlegge målrettede, differensierte kvalifiseringsløp for deltakere med ulike forutsetninger og mål. Ambisjonen er å redusere kvalitetsforskjeller mellom kommuner og heve kvaliteten på introduksjonstilbudet. Dette er rapport nr. to i Fafos følgeevaluering av standardiserte elementer, og vi belyser følgende tre spørsmål:

1. I hvilken grad og på hvilke måter har kommunene innført standardiserte elementer?
2. Hvilke aktører er involvert, og hvordan fungerer samarbeidet mellom dem?
3. Hva påvirker kommunenes forutsetninger for å ta i bruk de standardiserte elementene?

Integreringsarbeid med høy endringstakt

Historisk sett har integreringsarbeidet vært utsatt for raske endringer som har skapt behov for omstilling både nasjonalt og lokalt. Tre forhold er særlig viktige: hvor mange flyktninger Norge bosetter, hvilke behov de bosatte flyktningene har og hvilke føringer staten legger for det lokale bosettings- og integreringsarbeidet. Etter at integreringsloven ble innført, har bosettingsbehovet gått fra å være rekordlavt til å bli rekordhøyt på svært kort tid. Kommunene har derfor først måttet nedskalere integreringsapparatet, før de nå raskt har måttet oppskalere. Mange kommuner er helt nye i bosettingsarbeidet. I samme periode har staten lagt en tydeligere hånd på rattet og innført flere krav til hvordan introduksjonsprogrammet skal gjennomføres i kommunene. Etter Russlands fullskalainvasjon av Ukraina har både bosettingsbehovet og endringstakten i lover og anbefalinger vært svært høy. Den midlertidige statusen til flyktninger fra Ukraina bringer også inn et element av usikkerhet som kan påvirke både dimensjonering, planlegging og gjennomføring av det lokale integreringsarbeidet.

Hvor kan implementeringen svikte?

På veien fra vedtatt politikk til lokal praksis, kan det oppstå en rekke hindringer. Vi drøfter fem ulike måter implementeringen av standardiserte elementer kan svikte på:

1. Styringssvikt handler om manglende implementering som kan føres tilbake til statens evne til å styre iverksetting av vedtatt politikk gjennom harde eller myke reguleringer.
2. Kapasitetssvikt er svikt i implementering som skyldes mangel på ressurser til å utføre oppgavene og kan oppstå på flere nivåer i styringskjeden.
3. Samordningssvikt oppstår når aktører som er ment å samarbeide eller samordne seg for å realisere politiske ambisjoner, ikke gjør det.
4. Markedssvikt oppstår dersom arbeidsgivere ikke tar imot (tilstrekkelig) antall flyktninger i praksis eller ikke gir flyktninger innpass i arbeidslivet.
5. Aktørsvikt oppstår når de som skal iverksette politikken, ikke gjør det, fordi de ikke stiller seg bak problemforståelser og/eller konkrete tiltak som forventes iverksatt.

Rapportens data og metoder

1. Registerdata fra nasjonalt introduksjonsregister gir informasjon om innholdet i introduksjonsprogram for alle deltakere fra 1. januar 2021 til og med 30. juni 2023. Dataene er brukt til å analysere innholdet i program for rundt 3000 deltakere med avsluttet program innen 30. juni 2023.
2. Ledere av voksenopplæringen og av flyktningtjenesten i kommunene har besvart spørsmål om innretting og organisering av norskopplæring og introduksjonsprogram. Undersøkelsen ble sendt til hele populasjonen og er besvart av 75 prosent i voksenopplæringen og 62 prosent i flyktningtjenesten.
3. Ansatte i kommunenes voksenopplæringer og flyktningtjenester, samarbeidspartnere og arbeidsgivere er intervjuet kvalitativt – på flere tidspunkt – i seks ulike kommuner. Intervjuene har omfattet implementeringen av de fem standardiserte elementene, men også rammene for arbeidet med å ta imot og tilby introduksjonsprogram til nyankomne flyktninger i kommuner med ulik erfaring i å ta imot flyktninger og ulike forutsetninger for å ta i bruk de anbefalingene sentrale myndigheter gir.

Høye forventninger – varierende forutsetninger

Kommunene har gjort en betydelig innsats med å ta imot et rekordhøyt antall flyktninger de siste to årene. Men det høye antallet bosatte skaper samtidig behov for prioritering. Hvis man ikke kan gjøre alt, hva er da viktigst? Vi finner til dels store forskjeller i grad av implementering etter kommunenes bosettingsvolum og bosettingserfaring. Selv om oppskriften som gis i Fagressursens veiledninger og anbefalinger er basert på tilgjengelig kunnskap om gode metoder knyttet til hvert enkelt standardiserte element, mangler en betydelig andel kommuner den kapasiteten og de ressursene som skal til for å følge den. Konsekvensen er at noe velges vekk, og per i dag gir ikke Fagressursen noen veiledning i hva som skal prioriteres.  

Flyktninger har rett til et målrettet, individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram. Kommuner møter langt på vei de samme forventningene til hva de skal oppnå i introduksjonsprogrammet, men har svært ulike rammebetingelser og dermed også ulike forutsetninger for å oppfylle forventningene.

Et stort nettverk av aktører krever koordinering. Presset på kommunenes kapasitet gjør dette vanskelig, og utfordrer også etablerte rutiner for samarbeid. Kommunene har samtidig en felles utfordring med høye ankomster: Nesten halvparten av flyktningtjenestene har nesten 50 % nyansatte. Kommunene oppgir å ha «støvsugd» markedet etter riktig kompetanse, og flere kommuner har hatt høy turnover.

Praksis, hurtigspor og arbeidsretting

Særlig to av de standardiserte elementene forutsetter at arbeidslivet og arbeidsgivere får en rolle i opplærings- og integreringsarbeidet: Praksis, Hurtigspor og den tilpassede varianten for flyktninger med kollektiv, midlertidig beskyttelse, Fleksibelt hurtigspor. Under halvparten av deltakerne i introduksjonsprogrammet – 44 prosent – var registrert med minst ett arbeidsrettet innhold i løpet av programmet. Det varierer hvor mange timer arbeidsretting deltakerne får i løpet av programmet, men for de fleste utgjør det en liten andel. Praksis med fokus på arbeid, Jobbsøkerkurs og Arbeid som del av programmet, er de tre vanligste formene for arbeidsrettet innhold i introduksjonsprogram. Det er flere årsaker til at ikke alle deltakere får tilbud om et arbeidsrettet innhold. Både i surveymaterialet og under kommunebesøkene ser vi eksempler på kapasitetssvikt, samordningssvikt, markedssvikt og aktørsvikt.  

Sannsynligheten for å være registrert med et arbeidsrettet innhold henger sammen med kjennetegn ved individidet, men også med kjennetegn ved kommunen. Menn, unge, og deltakere fra Ukraina får i noe større grad arbeidsrettet innhold enn andre. Deltakere i kommuner med lavt bosettingsvolum, er i noe mindre grad registrert med et arbeidsrettet innhold enn deltakere i kommuner som har bosatt flere flyktninger. Deltakere i kommuner der introduksjonsprogrammet er lokalisert i NAV, har både lavere sannsynlighet for å ha fått et arbeidsrettet tilbud, og de som får et slikt tilbud, får i snitt tilbud om færre timer. Arbeidsmarkedssituasjonen lokalt ser ikke ut til å påvirke om deltakerne får arbeidsrettede tiltak eller ikke, men derimot hvor mange timer med arbeidsrettet tiltak deltakerne får.

Utfordringer voksenopplæringene opplever med å gi et individuelt tilpasset tilbud knyttes særlig til kapasitet og ressurser. Det er utfordringer knyttet til store nivåforskjeller i klassen og begrenset mulighet for å tilby intensiv undervisning eller tilstrekkelig undervisning. Digital norskopplæring er etablert i nesten 40 % av voksenopplæringene og norskopplæring om kvelden blant 31 %. Lærerstøttet norskopplæring på arbeidsplassen, et tiltak som skal støtte tidlig praksis, finnes i bare en av fire voksenopplæringer. Knapphet på lærere beskrives som en utfordring ved over halvparten av voksenopplæringene.

Mellom 2021 og 2023 har det vært en nedgang i etablerte samarbeid mellom aktører om arbeidsrettede og utdanningsrettede elementer i introduksjonsprogrammet. Kvalitative intervjuer peker på tre forklaringer på redusert samarbeid: a) at sammensetningen av deltakere har endret seg slik at flere nå skal ha kortere program og det blir mindre tid til å etablere samarbeid om enkeltdeltakere, b) at bosettingsvolumet har økt og med det presset på (samarbeids)kapasiteten, og c) at målet om raskest mulig overgang til arbeid har dreiet oppmerksomheten vekk fra de samarbeidspartnerne som primært brukes i de utdanningsrettede løpene.

Det er stor variasjon i det kommunale samarbeidet mellom flyktningtjenesten og NAV. I en sekvensiell modell trekkes NAV inn først etter at introduksjonsprogrammet er ferdig. I en integrert modell er ansvaret for introduksjonsprogrammet organisatorisk plassert i NAV. Og i de koordinerte modellene finnes ulike samarbeidsformer, samarbeidsgrader og formaliseringsnivå. De ulike samarbeidsmodellene bærer med seg forskjellige utfordringer og muligheter. Det synes likevel å være en felles utfordring å ta i bruk arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV tidlig i deltakernes integreringløp.

Samarbeidet med arbeidsgivere er viktig for å arbeidsrette introduksjonsprogrammene, og det er vanligvis flyktningtjenesten som kontakter arbeidsgivere og skaffer praksisplasser. For å effektivisere dette arbeidet, er det viktig å kjenne arbeidsgivernes motivasjon for å ta imot flyktninger, hvilke egenskaper de setter høyt hos dem de tar imot og hva de forventer at kommunen skal bidra med underveis. Intervjuer med arbeidsgivere tyder på at motivasjonen knyttes til arbeidskraftsbehov, men også til samfunnsansvar og til virksomhetens omdømme. Fra flyktningene forventer arbeidsgiverne et visst nivå av norskferdigheter, men også motivasjon, vilje til å lære og – avhengig av praksisplassen – formell kompetanse. Fra kommunen forventer arbeidsgiverne først og fremst informasjon, tilgjengelighet, forutsigbarhet og fleksibilitet.

Livsmestring – omfattende ambisjoner er krevende i praksis

Ambisjonen med emnet Livsmestring i et nytt land ligger i tittelen: å bidra til at deltakerne opplever motivasjon og mestring i møte med et nytt land og nye forventninger, samt å gjøre dem kjent med og ta i bruk egen kompetanse. Dette er et obligatorisk element for alle deltakere, bortsett fra de som har midlertidig kollektiv beskyttelse. Kurset består av to deler: del 1 om migrasjon, helse og mangfold, og del 2 om karrierekompetanse – inkludert om arbeid og utdanning. I løpet av minst 25 timer er det anbefalt å presentere og ha dialog om en rekke ulike tema.

Sju av ti kommuner oppgir at de har kurs i livsmestring. De øvrige rapporterer stort sett at det er underveis. De som leder introduksjonstilbudet har forholdsvis stor tro på at livsmestringskurs kan bidra i tråd med målet for kursopplegget. Begeistringen synes imidlertid noe betinget. Basert på NIR, som riktignok kan gi noe underrapportering, er det et mindretall av deltakere som har rett og plikt til kurs i livsmestring som er registrert med dette tiltaket ved endt program. Dette kan skyldes at gruppen vi har data for, startet i program rett etter at livsmestring ble obligatorisk. Til gjengjeld er både deltakere dette kurset er obligatorisk for og deltakere fra Ukraina (som det ikke er obligatorisk for) registrert med et høyere antall kurstimer enn det som er minimumskravet. 

Samarbeid med andre kommunale tjenester om kurstilbudet skjer i varierende og ulik grad. Det er mer utbredt jo flere flyktninger kommunen har tatt imot. Casestudien viser at det langt fra er opplagt at det samarbeides mellom de som utvikler kurs i livsmestring, de som jobber med å gi tilbud som samfunnskunnskap i voksenopplæringen og de som jobber med karriereveiledning. Dermed risikerer man at kurs i livsmestring overlapper med andre tilbud i introduksjonsprogrammet, som samfunnskunnskap, foreldreveiledning eller karriereveiledning, noe vi beskriver som en samordningssvikt.

Vi finner svært ulike utgaver av kurstilbudet når vi sammenligner kommuner. Dette gjelder både organisering og innhold. Dette tolker vi som et resultat av at veiledningen omfatter et stort antall anbefalte tema, da må det gjøres valg lokalt. Et omfattende kurs når det gjelder innhold, kombinert med at et forholdsvis stort antall deltakere er samlet med tolking til kanskje flere språk samtidig, inviterer til en informativ og enveis pedagogisk tilnærming og gjør ambisjonen om dialog krevende å oppfylle. Dette kan karakteriseres som styringssvikt; nasjonale myndigheter har omfattende og dels motstridende ambisjoner som det er krevende å ivareta lokalt. Hvordan tilbudet erfares av deltakere blir et viktig tema i delrapport 3 i dette forskningsprosjektet.

Foreldrestøtte i spenn mellom dialog og informasjon

Foreldreveiledning er en obligatorisk del av introduksjonsprogrammet for alle deltakere som har barn under 18 år eller blir foreldre i løpet av sitt introduksjonsprogram. Det er et resultat av at det gjennom flere tiår har vært stor oppmerksomhet rettet mot negative foreldrepraksiser i den innvandrede delen av befolkningen: negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. Forskning synliggjør også at det er krevende å være foreldre i et land som er svært annerledes enn de selv vokste opp i. Åtte av ti kommuner oppgir at de gir kurs i foreldreveiledning i introduksjonsprogrammet. De aller fleste av disse bruker sertifiserte veiledere fra egen kommune. Dette kan være veiledere ICDP (International Child Development Program), som er et veiledningsopplegg som imøtekommer nasjonale myndigheters anbefalinger for kurs. Det tar sikte på å gjøre foreldre mer opptatt av og bedre i stand til å sette seg inn i eget barns sted og se verden fra det perspektivet. Dermed øker også muligheten for nærhet i relasjoner, delte opplevelser og regulering, skal vi tro intervjuer vi har gjort med foreldreveiledere som bruker programmet. Erfaringer som formidles er at veiledning som legger vekt på praktiske øvelser, dialog og diskusjoner, bryter ned skepsis som kan være – og gjerne er – til stede hos foreldre mot å skulle veiledes. Dette bygger tillit og gjør det mulig å sette på dagsorden og diskutere krevende spørsmål i møte med norske velferdssystemer og kultur. Men et slikt veiledningsopplegg krever tid. Derfor er det lokalt flere av de som organiserer og gir foreldreveiledning som er bekymret, siden nasjonale myndigheter nå har utarbeidet et alternativt opplegg: foreldrekurs tilpasset høye ankomster. Dette er et resultat av kapasitetsproblemer på grunn av et høyt antall deltakere og tidsproblemer grunnet at mange deltakere med ukrainsk bakgrunn har kort tid i introduksjonsprogram. Det er bekymring for at nye forskrifter og nye anbefalinger som legitimerer foreldrekurs helt ned i fire timer totalt vil resultere i noe som ikke er foreldreveiledning basert på dialog, men et enveis informasjonskurs om hvordan man skal være foreldre i Norge. Dette beskriver vi som en mulig styringssvikt, ved at et opplegg de som gir det har tro på at fungerer, erstattes av noe annet grunnet bekymringer for kapasitetssvikt. Dette kan gi aktørsvikt ved at de som skal sette foreldreveiledning ut i livet selv mister troen på opplegget. Derfor blir det viktig å undersøke hvordan foreldrekurs tilpasset høye ankomster iverksettes og hvordan foreldre selv vurderer ulike typer foreldreveiledning- og kurs.

Digital kompetanse

Opplæring i digital kompetanse skal sette nyankomne flyktninger bedre i stand til å delta i et gjennomdigitalisert norsk samfunns- og arbeidsliv. Målgruppen er, ifølge Fagressursen, deltakere med «behov for opplæring i digital kompetanse». I underkant av fem prosent av deltakerne er registrert med et slikt kurs i løpet av sin programperiode. Vi antar at den lave andelen både skyldes at mange av deltakerne nå vurderes som utenfor målgruppen, og at kommunen tilbyr digital opplæring som en del av annen undervisning – for eksempel i norskopplæringen - og ikke som en egen opplæringsmodul. I overkant av 30% av kommunene tilbyr noen kurs digitalt, og nesten 60 % av voksenopplæringene gjør det samme.

Implementeringen av kurs i digitale ferdigheter har vært preget både av en endring i sammensetningen av deltakere, av synet på hvem som har behov for slik opplæring og av kapasitetsutfordringer i kommunene både knyttet til materiell og personell.

Læringsressursene i digital kompetanse har i stor grad vært innrettet mot deltakere med lite digitale ferdigheter. Vi finner elementer av styringssvikt, når kommunene etterlyser mer konkrete beskrivelser om hvordan kurs i digitale ferdigheter kan innrettes for deltakere som allerede har grunnleggende praktiske digitale ferdigheter, men som trenger innføring i hvordan de kan bruke disse ferdighetene i Norge. Det bør vurderes å utvikle veiledningsressurser som også er tilpasset deltakere som har grunnleggende digitale ferdigheter, men mangler kjennskap til de spesifikke norske digitale systemene. Dette kan avhjelpe kapasitetsutfordringer ved å spare kommunene for arbeid med å utvikle slike tilbud selv, og øke sannsynligheten for at kurs i digitale ferdigheter tilbys til en større gruppe av deltakere.

Digital kompetanse kan også trenes indirekte, ved at annen opplæring gjennomføres på digitale plattformer. Voksenopplæringene tilbyr allerede en del opplæring digitalt, og det er planer om utvidelser av slike tilbud nasjonalt. En forutsetning er da at det etableres en digital infrastruktur både ved opplæringsstedene og blant deltakerne slik at de kan dra nytte av tilbudet.

En oppskrift for suksess?

Vi har studert kommunenes iverksetting av introduksjonsprogram i en svært presset periode for alle aktører. Kommunene har ulik erfaring med integreringsarbeid, bosetter i ulikt omfang, har ulike lokale rammebetingelser og svært ulike forutsetninger for å ta i bruk de dels pålagte, dels anbefalte metodene. Dette påvirker om de har tatt i bruk de standardiserte elementene og hvordan de i så fall har gjort det. I rapportens åttende og siste kapittel samler vi trådene og diskuterer kommunenes implementering i lys av de fem mulige svikene. Vi gir på dette grunnlaget to overordnede anbefalinger og to advarsler. Først anbefalingene:

Vi finner at kommunenes forutsetninger for å følge den anbefalte oppskriften for et vellykket introduksjonsprogram varierer. Et betydelig antall kommuner mangler kapasitet og ressurser. Konsekvensen er at noe velges vekk, og nasjonale myndigheter gir få anbefalinger eller retningslinjer for hva som da skal prioriteres. Vi anbefaler veiledning i hva som er aller viktigst, på måter som tar hensyn til kommunenes svært ulike forutsetninger.

Et høyt antall flyktninger fra Ukraina og stort nasjonalt press på at disse skal over i arbeid raskt, skaper stor oppmerksomhet om korte, arbeidsrettede introduksjonsprogram. Samtidig er det fortsatt mange deltakere som mangler forutsetninger for å gjennomføre korte program, og som det må tilrettelegges lengre introduksjonsløp for. Behovet for gode opplegg for disse er stort, men prioriteres lett ned i møte med alle som trenger korte program. Vår anbefaling er å bidra til at oppmerksomheten om å utvikle gode program for de med lange løp opprettholdes.

Så til advarslene. En del av flyktningene som bosettes har – eller utvikler – helseutfordringer. Erfaringen i førstelinjen er at rask progresjon er utfordrende å få til for denne gruppen. Arbeid og aktivitet kan være helsebringende, men ikke for alle, ikke alltid og ikke alle typer aktivitet. Foreldre skal i tillegg ta seg av barn som skal tilpasse seg forhold i et nytt land i en situasjon med midlertidige og usikre framtidsutsikter. I førstelinjen er det bekymring for at deltakere bruker opp rettighetene til norskopplæring og introduksjonsprogram, uten at de greier å dra fullt ut nytte av tilbudet de får. 

Usikkerhet om hvor lenge ukrainske flyktninger skal bli i Norge skaper utfordringer for integreringsarbeidet på flere måter: dimensjonering av mottaks- og integreringsapparat i kommunene, riktig balanse mellom tempo og kvalitet for den enkelte deltaker og hvilke handlingsrom det er for å imøtekomme deltakernes individuelle behov. Dette er ikke nye dilemmaer for ansatte i førstelinjen, men de aktualiseres i møte med et rekordhøyt antall flyktninger. Løsningene som velges, vil påvirke flyktningenes videre integrering.