Sammendrag

I denne rapporten har vi analysert fraværsgrensen med utgangspunkt i elevenes erfaringer. Publiseringen er den andre av tre rapporter, hvor Fafo sammen med SSB evaluerer implementeringen og konsekvensene av at regjeringen i 2016 satte en øvre grense for udokumentert fravær på 10 prosent. Formålet med den første rapporten (Andresen mfl. 2017) var å analysere hvordan fraværsgrensen ble implementert – fra politisk beslutning til lokal praksis på skolene. Hovedfunnet i 2017-rapporten var at fraværet gjennomgående var redusert, men samtidig ble det avdekket betydelige forskjeller i skolenes praktisering av regelen. Dette er en forskjellsbehandling som i ytterste konsekvens kan få avgjørende betydning for elevene: Noen får fravær unntatt fra fraværsgrensen som andre elever ikke får unntatt. At det forekommer forskjellsbehandling som går utover skjønnsbestemmelsen i regelverket, utfordrer et demokratisk prinsipp om likebehandling. Til tross for at ordningen har redusert fraværet blant elevene, kunne man med utgangspunkt i 2017-rapporten innvende at reglene har enkelte utilsiktede implikasjoner.

2017-rapporten hadde altså et ovenfra og ned-perspektiv. Formålet med årets rapport er å se hvordan fraværsgrensen oppleves og håndteres av elevene, hva som er deres mestringsstrategier, samt hvilke konsekvenser fraværsgrensen har for ulike elevgrupper. Årets rapport tar dermed et nedenfra og opp-perspektiv, og analysene i rapporten er organisert ut fra disse fem spørsmålene:

Hvor mye er fraværet redusert for ulike elevgrupper?

Hvordan erfarer elevene praktiseringen av fraværsgrensen?

Hvordan håndterer elevene fraværsgrensen?

Hva slags konsekvenser av fraværsgrensen kan vi identifisere?

Hvordan praktiserer skolene fraværsgrensen?

Vi har søkt å besvare spørsmålene med bruk av flere ulike typer data, ikke minst gjennom å kombinere kvalitative og kvantitative data. I tillegg til registerdata og data fra Elevundersøkelsen er analysene basert på en nettsurvey som er sendt til alle rektorer i videregående skoler i Norge, samt intervjuer med elever, lærere og ansatte i skoleledelsen ved ulike caseskoler. I tillegg har vi gjennomført supplerende intervjuer med helsesykepleiere og rådgivere.

Det viktigste funnet, også i årets rapport, er at fraværsgrensen reduserer fraværet, og at tilstedeværelsen ved skolene har økt. Gjennomsnittseleven i videregående opplæring reduserer det totale fraværet sitt med omtrent 20 prosent eller 15 timer i året etter innføringen av fraværsgrensen. Det er imidlertid store variasjoner i hvor mye ulike elevgrupper reduserer fraværet sitt. Analysene våre viser at de som har høyest fravær fra før, også reduserer fraværet sitt mest.

Økt tilstedeværelse var én av to hovedmålsettinger med innføringen av fraværsgrensen. Å redusere frafallet i skolen var den andre, men økt nærvær og redusert frafall er ikke nødvendigvis to sider av samme sak. Selv om å få ikke vurderingsgrunnlag (IV) i ett eller flere fag ikke er det samme som frafall, som er definert med fullføring innen fem år, og som dermed er for tidlig å si noe om ennå, mener vi at en elev som får IV, har en større frafallsrisiko enn en elev som får karakter. Selv om andelen med IV går ned i 2016/2017, slik den også har gjort de foregående årene, øker den betingede risikoen for IV for alle grupper. Den øker imidlertid mest for de med høy risiko for IV i utgangspunktet, som er de samme som har høyt fravær. Det ser altså ut til at selv om disse elevene reduserer fraværet sitt betraktelig, reduserer de det ikke i tilstrekkelig grad til å komme innenfor fraværsgrensen sitt tak på 10–15 prosent.

Hvis man skulle regne på forholdet mellom IV og de positive konsekvensene av nærvær i form av forbedrede karakterer, vil omtrent én elev i hver klasse i gjennomsnitt gå opp én karakter i henholdsvis norsk og matematikk. Samtidig vil en elev per videregående skole i landet få IV i ett eller flere fag, noe det ut fra våre analyser er nærliggende å anta at de ikke hadde fått om det ikke var for fraværsgrensen. I rapporten argumenterer vi derfor for at fraværsgrensen har en polariserende effekt, da den skyver elever lenger unna hverandre i en situasjon der målet er å fullføre videregående skole. Elevenes opplevelser av fraværsgrensen stemmer med dette bildet. De opplever at fraværet er redusert, og at færre skulker. Samtidig snakker de om at noen elever har sluttet helt på skolen, og at flere får IV.

Vi har intervjuet elever med høyt, lavt og middels fravær samt noen som har fått varsel om at det udokumenterte fraværet deres nærmer seg grensen. Det en sammensatt gruppe som reagerte på fraværsgrensen med forskjellige typer mestringsstrategier. Noen forteller om viktigheten av å forstå hvilke lærere som er strenge, og hvilke som bruker skjønn i fraværsføringen. Andre forteller at de tenker på fraværsgrensen nærmest som en rettighet til opptil 10 prosent fravær, og at de sparer opp fridager til slutt i året. Flere forteller om hvordan de prøver å skaffe seg legeerklæringer som både går langt tilbake og langt fram i tid og derfor kan brukes om og om igjen, såkalte carte blanche-legeerklæringer. Men elevene opplever også at fraværsgrensen har noen negative konsekvenser utover deres inntrykk av at flere slutter, og at flere får IV. Flere elever forteller om at de eller andre de kjenner, går på skolen når de er syke. Det virker også som om fraværsgrensen påvirker tillitsforholdet mellom elev og lærer, i våre intervjuer var det flere som følte at de hadde blitt fratatt selvstendighet og ansvar. Basert på Elevundersøkelsen viser våre analyser at trivselen til elever på studieforberedende utdanningsprogram ser ut til å gå noe ned. Dette kan peke på at motstanden mot fraværsgrensen handler om tillit og stress like mye som vanskeligheter med å tilpasse seg de nye reglene.

I år handler analysene av surveyen til rektorer og intervjuer med lærere og skoleledelse om hvordan skolene jobber med å møte og tilpasse seg elevenes håndtering av fraværsgrensen. I analysene av disse dataene ser det ut til at legeerklæringer ikke alltid fungerer etter hensikten. Lærere opplever at elever drar til legen selv om de ligger langt unna fraværsgrensen på 10 prosent, og selv om de har rett til det, mener flere lærere at det er unødvendig. I noen tilfeller mistenker lærere også at elever forfalsker legeerklæringer. Samtidig er de bekymret for at legeerklæringer ikke når de elevene som faktisk trenger dem. Det virker også som at skolene tilpasser seg fraværsgrensen ulikt, og i noen tilfeller virker det i tillegg som at lærere på samme skole har ulike rutiner for hvordan de praktiserer regelverket.

I slutten av rapporten reiser vi noen spørsmål knyttet til fraværsgrensens legitimitet. Et av hovedfunnene i denne rapporten er at fraværsgrensen har ulike konsekvenser for ulike elevgrupper. Når fraværsgrensen ser ut til å fungere positivt for mange, men likevel går på bekostning av en mindre gruppe, må man spørre seg om tiltaket kan kalles en suksess. Kan det tenkes at alle positive tall om økt tilstedeværelse har medført at den elevgruppen som sliter mer med å fullføre videregående opplæring nå enn før innføringen av fraværsgrensen, har kommet i fraværsgrensens dødvinkel?

Flere intervjuer underbygger at fraværsgrensen går på bekostning av det en helsesykepleier omtalte som «de aller, aller svakeste elevene». Likevel er det mange som mener at fraværsgrensen som regelverk bør bestå. Spørsmålene er i så fall hvilke tiltak som kan bøte på fraværsgrensens negative konsekvenser, og hvordan de bør implementeres. Neste års rapport vil berøre noen av disse spørsmålene. Da ønsker vi å undersøke hvilke erfaringer ulike grupper elever har gjort seg med fraværsgrensen. Det vil innebære å se på hvordan elever på ulike utdanningsprogrammer, elever på ulike skoler og elever med ulik familiebakgrunn har erfart og forholdt seg til fraværsgrensen.