Sammendrag

Fafo, i samarbeid med Samfunnsøkonomisk analyse og Bull & Co Advokatfirma, har på oppdrag av Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) utredet hvordan og med hvilke konsekvenser det kan oppnås likere lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår hos offentlige og private aktører i barnevernet.

Bakgrunnen for at oppdragsgiver ønsket å iverksette en utredning av disse spørsmålene, er todelt. For det første er oppdraget knyttet til den foreslåtte institusjonsreformen i barnevernet der kommunene skal gis større mulighet til å velge mellom leverandører. Økt konkurranse mellom offentlige og private tilbydere kan medføre at det offentlige institusjonstilbudet risikerer å bli utkonkurrert. Etter departementets oppfatning er det viktig at institusjonstilbudet består av både statlige og private institusjoner. I Prop. 73 L (2016-2017) understrekes det derfor at konkurransevilkårene mellom statlige, ideelle og kommersielle institusjonseiere bør være mest mulig like/rettferdige før institusjonsreformen implementeres. For det andre er behovet for en slik analyse knyttet til Stortingets anmodningsvedtak der regjeringen er bedt om å vurdere «hvordan det kan sikres at aktører som mottar offentlige tilskudd for drift av barnevernstjenester, har lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår på linje med det som gjelder i offentlige virksomheter» (anmodningsvedtak 181 2017–2018).

Som et første steg i utredningen har vi kartlagt omfanget av offentlige, ideelle og kommersielle leverandører innenfor ulike områder i barnevernet og hvilke lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår ansatte hos de ulike leverandørene har per i dag. Vi har også undersøkt hvordan private aktører inkluderes i markedet for barnevernstjenester. Kartleggingen viser at private aktører spiller en rolle innenfor alle områdene i barnevernet, herunder barnevernsinstitusjoner, omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere, sentre for foreldre og barn og fosterhjem (som leverandører av fosterhjem) og innenfor det kommunale barnevernet. De har en særlig sentral rolle på institusjonsområdet.

Kartleggingen viser videre at det er betydelige forskjeller i lønns-, arbeids- og pensjonsvilkårene for ansatte hos offentlige, ideelle og kommersielle leverandører. Dette gjelder særlig for institusjonsområdet, der det er variasjon i henhold til alle vilkårene vi har sett på, det vil si arbeidstidsordninger (ordinær turnus, turnus med langvakter, medleverturnus, statlig langturnus), pensjonsordninger (offentlig tjenestepensjon, hybrid, innskuddspensjon og AFP) og lønn (med og uten variable tillegg).

Oppsummering av hovedfunn fra kartleggingen vises i form av egne kulepunkter under. Disse er basert på resultatene fra kapittel 5–8.

I kapittel 9 drøftes hva som kan regnes som likeverdig når det gjelder lønn, arbeids- og pensjonsvilkår på barnevernsområdet. Det understrekes at det ikke er snakk om like vilkår, men et spørsmål om hvordan mer likeverdige vilkår kan sikres. På pensjonsområdet anbefales det derfor å la private aktører tilpasse seg lovverket som gjelder for privat sektor. Lov om tjenestepensjon har særlige likhetstrekk med den nye avtalte løsningen for offentlig ansattes tjenestepensjon og er særlig egnet som et virkemiddel for å gi likeverdige pensjonsvilkår mellom offentlig og privat sektor.

Med grunnlag i kartleggingen diskuteres det i kapittel 9 hvilke tiltak som konkret kan bidra til å utjevne de forskjellene som per i dag eksisterer på området. Dette gjelder forskjeller i lønn, arbeidstid og pensjon i institusjonene. Det er krevende å peke på ett enkelt tiltak som bidrar til like vilkår. Vi har derfor satt opp tre ulike tiltakspakker som kan være aktuelle:

Den første tiltakspakken innebærer skjerming av ideell sektor i kombinasjon med samfunnsdialog blant annet om ønskeligheten av tariffavtale og eventuell endring av medleverforskriften.

Den andre tiltakspakken omfatter lovregulering av lønns- og arbeidsvilkår, alternativt allmenngjøring av landsoverenskomsten for virksomheter. Det er imidlertid problemer knyttet til utvidelse av AFP-ordningen i en slik tiltakspakke, og det krever en dialog med partene for å få dette til.

Den tredje tiltakspakken omfatter at det stilles myndighetskrav gjennom anskaffelsesordning eller godkjenningsordning som sikrer at tilbydere av institusjonsplasser får vilkår som er likeverdige med de statlig ansatte i barnevernet.

Det er også mulig å foreta enkeltreguleringer som begrenser seg til et av de tre områdene, for eksempel arbeidsvilkår. I dette tilfellet vil endring i medleverforskriften stå sentralt. Videre kan tiltakene begrenses til pensjonsområdet, som særlig kan reguleres gjennom økt tariffdekning ved allmenngjøring eller ved direkte myndighetskrav. Dette vil medføre lavere kostnader for staten, men også at forskjeller i vilkår på enkeltområder opprettholdes. Det er et politisk spørsmål hvor langt man vil gå i reguleringstiltak for å sikre like konkurransevilkår, eventuelt for å sikre like vilkår med offentlig ansatte for et eller flere av vilkårsområdene og for hele eller deler av barnevernet.

Eventuell fristilling av de statlige institusjonene for eksempel som egne foretak er ikke en del av tiltakspakkene. Dette vil kunne bidra til likeverdige konkurransevilkår, men det vil ikke svare på Stortingets spørsmål om hvordan det kan sikres at ansatte hos private leverandører har lønns-, arbeids- og pensjonsforhold i tråd med hva som gjelder i offentlig sektor.

Gitt at ingen av tiltakspakkene er ønskelige å gjennomføre, vil spørsmålet være om man likevel ønsker å innføre valgfrihet for kommunene på i institusjonsmarkedet.

I kapittel 10 presenteres en samfunnsøkonomisk analyse av de tre tiltakspakkene. I og med at alle tre pakkene har samme mål, det vil si likeverdige lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår hos private og offentlige tilbydere, er det også antatt at de samfunnsøkonomiske kostnadene av økte arbeidskraftkostnader er de samme. Det er kun offentlig sektor som kjøper disse tjenestene, og som derfor må betale de økte arbeidskraftkostnadene. Den økte lønnen og pensjonen er en kostnad for den offentlige kjøperen, men en nytte for den enkelte arbeidstakeren, og den samfunnsøkonomiske nettoeffekten er null. Men i og med at det offentlige må finansiere denne økte kostnaden gjennom skatter, påløper en skattefinansieringskostnad som er 20 prosent av beløpet. For samtlige tiltakspakker er denne kostnaden beregnet til å være 720 millioner 2018-kroner for perioden 2020–2060.

I tillegg vil tiltakene redusere arbeidstiden for den enkelte arbeidstakeren, og de private aktørene vil derfor være nødt til å ansette flere for å opprettholde samme tjenestetilbud. Dette er en økt ressursbruk som har en samfunnsøkonomisk kostnad lik kostnaden for arbeidsgiveren. I alle tre tiltakspakker er denne antatt å være 1110 millioner 2018-kroner for perioden 2020–2060.

Bedre arbeidsvilkår er antatt å øke kvaliteten på barnevernstjenestene i privat sektor og kan gi økt produktivitet hos disse aktørene. Dette er positive effekter som vi ikke har hatt grunnlag for å beregne, og som derfor er håndtert som ikke-prissatte effekter. Det kan også her antas at effektene stort sett vil være de samme i alle tiltakspakkene.

Administrasjonskostnadene, det vil si kostnader knyttet til virksomhetsoverdragelser, forhandlinger, lovendringer, tilsyn og kontroll mv., kan imidlertid variere mellom tiltakspakkene. Vi antar at tiltakspakke 1, hvor det vil være behov for virksomhetsoverdragelser, vil ha de høyeste kostnadene, mens det er mindre forskjell mellom tiltakspakke 2 og 3.

Samlet vurderer vi at tiltakspakke 1 er minst gunstig, som følge av kraftig inngrep i privat næringsliv og usikkerheter ved hvor enkelt virksomhetsoverdragelser kan skje, juridisk, økonomisk og med tanke på kvaliteten på tjenestene som skal utføres i overgangsperioden.

Tiltakspakke 2 eller 3 vurderes følgelig som mest gunstige. Tiltakspakke 3 har den fordelen at den er mer fleksibel, i det den ikke trenger noen lovendringer eller lignende, men kun endringer i hvordan offentlige anskaffelser gjennomføres. Samtidig kan det være en økt risiko for at kravene ikke etterleves. Hvilken av tiltakspakke 2 eller 3 som vurderes som mest gunstig, avhenger dermed av hvordan man verdsetter henholdsvis fleksibilitet og risiko for manglende etterlevelse.