Sammendrag

Fafo har på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet evaluert tilskuddsordningen for etablereropplæring for innvandrere med utgangspunkt i tilskuddsordningens hovedmål:

«[…] å styrke og utvikle det ordinære tilbudet om etablereropplæring i kommuner og fylkeskommuner slik at det bedre kan legges til rette for etablerervirksomhet for innvandrere og dermed skape økt sysselsetting og vekst.» (IMDi 2014)

Tilskuddsordningen ble innført i 2014. Gjennom denne ordningen fikk kommuner og fylkeskommuner mulighet til å søke IMDi om prosjektstøtte for å gjøre det ordinære tilbudet om etablereropplæring bedre tilrettelagt for innvandrere som ønsker å etablere sin egen virksomhet.

Fra 2015 har kommunal- og forvaltningskomiteen på Stortinget besluttet at Norsk senter for flerkulturell verdiskaping gis en særskilt rolle i tilskuddsordningen som et nasjonalt kompetansesenter for etablererveiledning for innvandrere. Norsk senter for flerkulturell verdiskaping (NSFV) er et etablerersenter som skal bidra til økt gründeraktivitet og verdiskaping blant innvandrere, og som eies av Buskerud fylkeskommune.

Mellom 2014 og 2017 er det satt av ca. 6 millioner årlig til tilskuddsordningen. Hoveddelen av tilskuddet har, i tråd med Stortingets føringer, gått til NSFV. I 2017 var det til sammen 13 tilskuddsmottakere som fikk tildelt prosjektmidler.

I denne evalueringen har vi undersøkt følgende:

• I hvilken grad resultatene fra prosjektene som har fått støtte i perioden 2014 til 2017, har bidratt til at hovedmålet for tilskuddsordningen er oppnådd.
• I hvilken grad Stortingets uttalte mål om at NSFV skal videreutvikle sin virksomhet som et nasjonalt kompetansesenter for etablererveiledning for innvandrere, er oppnådd.
• I hvilken grad IMDis forvaltning av tilskuddsordningen har bidratt til oppnåelse av hovedmålet. Videre om tilskuddsordningen er effektiv i ressursbruk og organisering.
• IMDis roller både som forvalter av ordningen og som en samarbeidsaktør for NSFV i videreutviklingen av NSFV til et nasjonalt kompetansesenter for etablererveiledning for innvandrere.

Evalueringen er basert på en bred kvalitativ datainnsamling. Vi har intervjuet alle tilskuddsmottakere, gjort feltbesøk, intervjuet innvandreretablerere som har deltatt i utvalgte tiltak, innhentet søknader, prosjektrapporter og andre tilgjengelige dokumenter om prosjektene og gått gjennom oppdragsbrev, rundskriv, oversikt over tildelinger og årsrapporter fra IMDi. Vi har også sett på tidligere evalueringer, utredninger og rapporter av lignende tilskudd,
virkemidler og prosjekter i Norge og i våre naboland.

Tilbud om etablereropplæring til innvandrere som ønsker
å etablere seg som selvstendig næringsdrivende

Norske myndigheter ønsker å bidra til at innvandrerentreprenører får bedre forutsetninger for å lykkes med sine bedrifter, og har valgt støtte til tilpasset etablereropplæring som et foretrukket virkemiddel. Andelen innvandrere blant de som etablerer seg som selvstendig næringsdrivende i Norge, har økt raskt de siste årene, fra 17 prosent i 2009 til 21 prosent i 2015 (SSB 2017). Det gjør innvandrere betydelig overrepresentert i statistikken over etableringer. Det er imidlertid store forskjeller mellom innvandrergrupper i overlevelsesgrad for virksomhetene, og enkelte landgrupper har betydelig dårligere overlevelsesgrad.

Utgangspunktet for tilskuddsordningen er at innvandrere representerer en mangfoldig gruppe som møter en rekke barrierer på individ- og strukturnivå når de vil starte egen virksomhet i Norge. Utfordringer som understrekes som innvandrerspesifikke i større eller mindre grad i faglitteraturen og blant våre informanter, er språk, økonomiske ressurser, administrativ kompetanse, institusjonell kompetanse, kulturell kompetanse, fagkompetanse / bransjespesifikk kompetanse, forretningskompetanse, nettverk, manglende tillit og diskriminering. Utfordringene innvandrere har ved bedriftsetableringer, forsterker hverandre, og språklig kompetanse og nettverk oppfattes som de mest sentrale nøklene for å kunne overkomme øvrige barrierer ved bedriftsetableringer. En del er også bekymret for at for mange innvandrere etablerer bedrifter uten gode forutsetninger for å lykkes, og mener at det er behov for å informere bedre om hva som kreves for å lykkes med bedriftsetableringer i Norge.

I tillegg møtes de på kommunalt nivå av mangfoldige kommuner med ulike og delvis mangelfulle tilbud om opplæring og veiledning. I evalueringen har vi diskutert med våre informanter hva utfordringene med å tilby etablereropplæring til innvandrere på den ene siden og manglene i dagens etablerertilbud på den andre siden består av. Svarene kan oppsummeres i to hovedpunkter:

• En pedagogisk utfordring: å formidle kunnskap, kompetanse og forståelse som trengs for å lykkes
• En strukturell utfordring: å bedre innvandreres tilgang på tjenester, nettverk, muligheter og finansiering

Å styrke kommuner, fylkeskommuner og private aktører økonomisk for å sikre et bedre og mer likeverdig tilbud er tilskuddsordningens primære nedslagsfelt. Kommuner, fylkeskommuner og institusjoner med fagekspertise og spisskompetanse i entreprenørskap kan søke. Tilskudd tildeles etter søknad for ett år av gangen.

Flertallet av tilskuddsmottakerne har brukt tilskuddet til å etablere egne kurs for innvandrere med noe ulikt definerte målgrupper. Et lite antall har jobbet systematisk med opplæring av etablererveiledere, og et mindretall har brukt midlene til å utvikle metodikk eller digitale hjelpemidler med den hensikt å bidra med kunnskap som kan være overførbar til andre etablererveiledningstjenester. Noen velger å tilby kurs på norsk med tolk, andre å tilby kurs på forenklet norsk eller å tilby kursmodulene på engelsk. Det er uenighet mellom tilskuddsmottakere om hva som er den beste praksisen.

Et mindre antall prosjekter retter seg direkte mot ordinære tjenester som målgruppe, med veiledning/kompetanseheving av ansatte som tiltak. Men blant tilskuddsmottakere som tilbyr kurs til innvandrere, er det grunnleggende sett to ulike måter å se kurset i forhold til de ordinære tjenestene. Enten tilbys kurs som et parallelt løp til ordinære kurs lokalt, altså et eget tilbud for innvandrere som tilsvarer det etniske nordmenn ville fått, eller så ses kurset som et slags forkurs som er ment å legge grunnlaget for å (eventuelt) sluse vedkommende videre i det ordinære apparatet for etablererstøtte.

Tilskuddsordningen har lyktes best med å tilby etablereropplæring til innvandrere som ønsker å etablere seg som selvstendig næringsdrivende gjennom lokalt implementerte prosjekter. De har fokusert på å særlig kompensere for innvandreres manglende kjennskap til lover og regler og norsk bedriftskultur og mangel på systemforståelse og kunnskap om drift av virksomhet i Norge. En del innvandreretablerere har også fått tilbud om nettverkssamlinger, individuell veiledning og mentorordninger, men tilskuddsordningen har i mindre grad bidratt til utvikling av gode tiltak for tilgang på finansiering og faglige nettverk. Det foreligger ikke datagrunnlag som gjør det mulig å vurdere om tiltakene som er gjennomført, gjør at innvandrere etablerer virksomheter med bedre vekstmuligheter. Fra 2017 har innvandrerkvinner vært en prioritert målgruppe i tilskuddsordningen, uten at dette har bidratt særskilt til å utvikle tiltak spesielt tilrettelagt for innvandrerkvinner. Prosjektledelse fra fylkeskommunen kan tentativt kalles en suksessfaktor for å rette prosjektene inn mot tjenesteutvikling og kompetanseheving i virkemiddelapparatet, men det er fremdeles uklart hvilke resultater dette vil gi, da disse prosjektene er nye av 2017. Mye tyder også på at tilskuddsordningen har ført til økt bevissthet om innvandrerspesifikke utfordringer ved etableringer, både blant tilskuddsmottakere og i andre deler av landet.

På grunn av utfordringer med å dokumentere resultater og manglende overføring av erfaringer har tilskuddsordningen ikke bidratt til å dokumentere hvilke former for etablereropplæring som best styrker innvandreres forutsetninger for å lykkes med å etablere bedrift. Prosjektene har bidratt til utvikling av tilpassede tilbud til innvandreretablerere lokalt rundt om i Norge, men integreringen i ordinære tjenester varierer og få tiltak ser ut til å gå over i ordinær drift når prosjektfinansieringen tar slutt. Utfordringer rundt læring og samarbeid på tvers av prosjekter har vært til hinder for utvikling av det ordinære tilbudet om etablereropplæring, både på grunn av konkurransen i markedet og på grunn av mangel på nasjonal faglig ledelse.

Utvikling av et nasjonalt kompetansesenter

Kommunal- og forvaltningskomiteen har ønsket at Norsk senter for flerkulturell verdiskaping (NSFV) skal være et nasjonalt kompetansesenter i denne sektoren, for hele landet, som i samarbeid med IMDi og andre relevante organer legger til rette for en mer strømlinjeformet nasjonalt basert kompetanseutvikling for innvandrergründere. På grunnlag av denne evalueringen kan vi ikke se at NSFV har levd opp til forventningene.

NSFV har ønsket å fylle den nasjonale rollen gjennom å fokusere på kunnskapssamling, kunnskapsutvikling og kunnskapsformidling og ved å tilby tjenester som kan bidra til felles løft innenfor fagområdet flerkulturell entreprenørskap. Mandatet for arbeidet har NSFV utviklet selv og fått godkjent av IMDi.

Nasjonale oppgaver som NSFV prioriterer, er å arrangere en årlig konferanse (Energetics), å utvikle en digital plattform for etablererveiledere i
førstelinjetjenesten og flerkulturelle etablerere i hele landet og å være en mobil veiledningstjeneste for lokale veiledere (den foretrukne metoden er kunnskapsoverføring gjennom workshops og kurs). Den digitale plattformen inneholder per i dag et forum for diskusjon og kunnskapsdeling mellom etablererveiledere, men bruken er begrenset. Et digitalt tilbud for innvandreretablerere er ikke utviklet. Veiledningstjenesten NSFV har utført for andre prosjekter, får gode skussmål, men omfanget er begrenset.

En del av NSFVs aktivitet som nasjonalt kompetansesenter har handlet om lokal kunnskapsutvikling. Senteret legger ned betydelig innsats, også med bruk av de nasjonale midlene, i å drive operativ kursing og veiledning av innvandrere. Det er imidlertid begrenset hvordan det operative arbeidet overføres til innsats som kommer andre prosjekter og tjenester til gode. NSFV har kun delvis gjort kunnskapen de utvikler lokalt om «best praksis» for tilpassede etablerertjenester for innvandrere, tilgjengelig for andre gjennom dokumentering og/eller opplæring av andre utøvere.

Samarbeid mellom NSFV og de andre prosjektene er en uløst utfordring. NSFV har gjennomført nettverkssamlinger som har bidratt noe til at prosjektene i tilskuddsordningen møtes, men prosjektene som har lengre fartstid i ordningen, etterlyser at NSFV i større grad kan bidra til kunnskapsdeling mellom prosjektene og lede et nasjonalt samarbeid om faglig utvikling. For mange lokale prosjekter gjør NSFV kun administrative oppgaver som IMDi selv kunne gjort. NSFV rapporterer at deres forsøk på å samle inn kunnskap om hva som er gjennomført i de andre prosjektene, har vært vanskelig, fordi prosjektene ikke ønsker å dele. NSFVs rolle som nasjonal samarbeidsaktør utfordres av deres ambisjon om å ekspandere nasjonalt, som stiller dem i en konkurranseposisjon overfor de lokale prosjektene.

Evalueringen viser at NSFV ikke har lyktes så langt med å fylle behovet for et nasjonalt organ som sørger for at lærdom fra de ulike prosjektene spres, og at nye prosjekter bygger på erfaringer, modeller og verktøy som er resultat av tidligere innsats i andre prosjekter. De har ikke i tilstrekkelig grad sørget for nasjonal kunnskapssamling og kunnskapsformidling eller tilbudt tjenester som bidrar til et felles løft på fagområdet flerkulturelt entreprenørskap, verken innenfor tilskuddsordningen eller nasjonalt. Det er derfor grunn til å spørre hvor kost-nytte-effektivt det har vært å tildele brorparten av midlene i tilskuddsordningen til én tilskuddsmottaker som i tillegg til et lokalt arbeid harforvalter et nasjonalt mandat.

IMDis forvaltning av tilskuddsordningen

Gjennom å gi stor frihet til lokal utforming av tiltak, valg av målgruppe og valg av virkemidler har IMDi bidratt til utprøving av mange ulike modeller for etablereropplæring for innvandrere gjennom tilskuddsordningen. Det faglige innholdet i opplæringen er relativt likt. I all hovedsak tilbys kursing som ligger tett opp til ordinære etablereropplæringskurs, med ekstrakomponenter lagt til som adresserer norsk arbeidslivskultur. Målsettinger, innretninger og organisering varierer imidlertid stort, og nye piloter igangsettes stadig. IMDi har i liten grad tatt stiling til spørsmål som hvilken innretning av prosjekter eller forhold til etablerte tjenester som er mest formålstjenlig. Resultatet er at det i dag støttes kursvirksomhet på norsk, engelsk og med tolking, med og uten individuell veiledning, innenfor og parallelt med det ordinære tjenesteapparatet som også andre etablerere bruker, og for ulike målgrupper, uten at man er nærmere å vite hvilke tilnærminger som fungerer best.

Evalueringen stiller spørsmål om IMDi har nok innsikt i etablerervirksomhet og kjennskap til tjenestefeltet til å besitte riktig bestillerkompetanse. En annen forklaring kan være at IMDi ikke har ønsket å innta en rolle som faglig koordinator i konkurranse med NSFV, som har dette som del av sitt nasjonale mandat. IMDis forvaltning av NSFV har vært preget av bestillinger av konkrete oppgaver som skal bidra til at det nasjonale kompetansesenteret er en ressurs for de øvrige prosjektene og tjenestene. Dette har gitt noen resultater i form av samlinger, konferanser, rapporter og andre leveranser fra NSFV. Det kan imidlertid også ha svekket NSFVs selvstendighet og langsiktighet i det nasjonale arbeidet da konkretisering av nasjonale oppgaver i hovedsak foregår gjennom søknads- og tildelingsprosesser mellom NSFV og IMDi fra år til år. En medvirkende årsak til dette er at mandatet NSFV har utviklet for sitt nasjonale arbeid, er for omfattende og overordnet til å danne grunnlag for prioriteringer i arbeidet.

Ser vi på endringer i prosjektporteføljen over tid, har IMDis forvaltning særlig bidratt til en dreining mot introduksjonsprogrammet som arena for etablereropplæring eller rekruttering og satt søkelys på utvikling av nye metoder og digitale løsninger for etablereropplæring. Vridningen mot introduksjonsordningen har i stor grad påvirket tilbudet som gis. Ønsket om å integrere etablereropplæring med introduksjonsordningen har både kommet
nedenfra, fra kommunene som har bosatt flere flyktninger i 2016 og ønsket å starte prosjekter rettet mot dem, og fra IMDi som har ment at dette var et godt og relevant satsingsområde som burde videreføres. Den har ført til en endring i forståelse av målsettinger, målgruppe og hva som er effektiv ressursbruk. En del av innsatsen er i så måte orientert bort fra målsettingen om å styrke og utvikle det ordinære tilbudet om etablereropplæring.

Satsingen på digitale hjelpemidler springer ut fra initiativer i de lokale prosjektene. IMDis forvaltning på dette området bærer lite preg av å være basert på faglige vurderinger av behov, nytte og relevans. Den har i mindre grad ført til bred endring av tiltak lokalt foreløpig. Det digitale undervisningsopplegget utviklet i Telemark er tatt i bruk med gode erfaringer i flere prosjekter, som det eneste implementerte verktøyet. IMDi har brukt sin rolle som forvalter til å spre Telemark-løsningen til nystartede prosjekter og slik bidratt til at et spesialtilpasset opplæringsverktøy er tatt i bruk.