Implementeringsarbeidet i Jeg Vet og Snakkemedbarn.no

I 2015 startet Bufdir et arbeid med å utvikle to digitale læringsressurser for å fore-bygge og avdekke vold og overgrep mot barn og unge. Ressursene heter Jeg Vet og snakkemedbarn.no, og retter seg henholdsvis mot barn og unge i barnehage til og med videregående, og til voksne som jobber med barn og unge i førstelinjetjenesten i kommunene. Fafo gjennomfører en følgeevaluering av de to ressursene. I den førs-te delrapporten (Weiss & Strand, 2020) gjorde vi rede for bakgrunnen for de to verkt-øyene. I denne delrapporten ser vi nærmere på arbeidet med implementeringen av læringsressursene.

Våre funn tyder på at to verktøyene brukes lite. Et viktig utgangspunkt for evalueringen er derfor å kartlegge hva som hindrer at verktøyene tas i bruk slik man ønsker, og hvorvidt den manglende bruken kan knyttes til implementeringsarbeidet eller til andre forhold.

I denne rapporten ser vi på ulike sider ved implementeringsarbeidet for perioden 2018–2021. Vi kartlegger planene for implementering og ser på gjennomføringen av dem, vi undersøker erfaringene til ulike aktører, og vi identifiserer ulike utfordringer med implementeringen slik den har vært gjennomført så langt. Til slutt i rapporten skisserer vi noen anbefaler vi tiltak for det videre implementeringsarbeid.

Et hovedmål med rapporten er å undersøke forhold knyttet til implementeringen av Jeg Vet og snakkemedbarn.no, mens et delmål er å bidra med kunnskap om hvordan Bufdir kan videreutvikle sitt arbeid med å understøtte komplekse implementeringsprosesser der ulike aktører, på ulike styringsnivåer og fagområder, er involvert.

I kapittel 2 gjør vi rede for det analytiske rammeverket i rapporten som bygger på faglitteratur om samordning og styring i offentlig sektor. Vold og overgrep kan som samfunnsproblem forstås som et gjenstridig problem (wicked problem), hvor aktører innenfor velferdsstaten eier ulike deler av problemet, uten at noen har et klart an-svar for hele problemområdet. Den sektorinndelte velferdsstaten, hvor fagområder er organisert i adskilte «siloer», utfordrer velferdstjenestene innenfor oppvekstfeltet. Dårlig samordning mellom tjenester rammer særlig barn, unge og deres familier som trenger hjelp fra flere tjenester samtidig.

Samstyring eller nettverksstyring kan være en måte å nærme seg samordnings-utfordringene knyttet til den sektorinndelte velferdsstaten. Samstyring innebærer at ulike aktører, med ulik problemforståelse, gjennom dialog, forhandlinger og samarbeid søker løsninger på felles problemer. En utfordring med samstyring er å få ulike aktører som opererer innenfor hver sin særegne institusjonelle logikk, til å samordne seg. Samordningstrappen (Difi, 2014) viser et rammeverk for hvordan tverr-sektorielt samarbeid kan utvikles gjennom samstyring, og hvilke forutsetninger som må være på plass for å lykkes med et samstyringsprosjekt.

Vi benytter flere datakilder og metoder i evalueringen av implementeringen. Dette gjøres det rede for i kapittel 3. Vi har gjennomført flere kvalitative datainnsamlinger inkludert 29 intervjuer med ulike personer som har vært involvert i utviklingen av de to læringsressursene, observasjoner av 11 digitale møter, både planleggingsmø-ter, statusmøter og dialogmøter, og observasjoner av 3 informasjonsmøter mellom statsforvalterne i RVTS region Midt og Nord, og de respektive kommunene. Vi har også observert 7 digitalt avholdte kurslederkurs gjennomført av RVTS Midt, RVTS Nord og RVTS Øst, med hovedvekt på kursing om snakkemedbarn.no. I tillegg har vi hatt flere samtaler med redaktøren og medarbeidere i Gyldendal forlag som jobber med Salaby-plattformen.

Videre har vi gjennomgått relevante dokumenter, inkludert stortingsmeldinger, NOUer, strategimeldinger, tildelingsbrev, budsjetter og de foreliggende implemen-teringsplanene for de to verktøyene. Vi har hatt tilgang til intern kommunikasjon mellom Bufdir og andre aktører. Vi har også sett på informasjonsmateriell om de to læringsressursene og gjennomgått innholdet i Jeg Vet og snakkemedbarn.no.

I tillegg har vi gjennomført en spørreundersøkelse blant ansatte i barnehager og skoler, der vi har kartlagt bruken av Jeg Vet og snakkemedbarn.no, og vurdert effekten av læringsverktøyene. I denne rapporten legger vi fram funnene knyttet til bruken av verktøyene, mens resten av surveyundersøkelsen rapporteres i neste delrapport. Undersøkelsen fikk svar fra 1001 personer i barnehager og skoler, hvorav et flertall (54 prosent) jobbet i barnehage og resten i skolen. Svært få (bare 65 respondenter) jobbet i videregående skole.

Funn fra surveyundersøkelsen viser at de to verktøyene brukes lite (se kapittel 4). Om lag 45 prosent av respondentene kjente til snakkemedbarn.no, men bare 21 prosent hadde brukt verktøyet. For Jeg Vet var tallene enda lavere, nesten en tredjedel hadde hørt om verktøyet, men kun 7 prosent hadde brukt det. Dette tyder på at arbeidet med implementeringen ikke har resultert i at verktøyene tas i bruk i den grad som var ønskelig fra Bufdirs side. Surveyen viste at verktøyene var best kjent og mest brukt i barnehagene, dernest på barneskolene. De var svært lite brukt på ungdomsskolen, og nærmest ikkeeksisterende i videregående skole.

I de neste kapitlene går vi gjennom implementeringsplaner og gjennomføring av planene, først for Jeg Vet, deretter for snakkemedbarn.no, og til slutt samlet for de to verktøyene.

Bufdir gjennomførte et grundig kartleggingsarbeid i forkant av utviklingen av Jeg Vet (se kapittel 5). Tre forutsetninger ble identifisert for å kunne lykkes med implementeringsarbeidet: tverrfaglig samarbeid, forankring hos de rette aktørene og ut-vikling av en digital ressurs av høy kvalitet. Vi finner i evalueringen at til tross for omfattende planer, svikter arbeidet i den faktiske gjennomføringen av implementeringen av Jeg Vet. Det ble vurdert som helt vesentlig for eksempel å engasjere Ut-danningsdirektoratet og skoler i arbeidet, noe som ikke har lyktes i særlig grad. Samarbeidet om evalueringen reduseres til noen få aktører, og man lykkes ikke med en bred forankring. Den digitale plattformen til Gyldendal forlag, Salaby, er i hovedsak rettet mot barnehager og barneskoler, og plasseringen av den digitale lærings-ressursen på denne plattformen ser ut til å hindre at verktøyet sprer seg til ungdomsskoler og videregående skoler.

For snakkemedbarn.no ble det lagt mye ressurser i utviklingen av selve verktøyet, mens mindre innsats ble lagt i å utvikle en implementeringsplan (se kapittel 6). RVTS-ene fikk ansvaret for implementeringen i den tidlige fasen. Dette ble gjen-nomført regionalt med vekt på implementering i enkeltbarnehager og kurslederkurs. Senere ble også Statsforvalteren koblet på implementeringsarbeidet, og det ble gjennomført dialogmøter med kommunene. Vi finner at det er ulike tanker rundt implementeringen av snakkemedbarn.no. På den ene siden fremmer RVTS kurslederkurs som en modell for å spre kunnskap om verktøyet, på den andre siden ses snakkemedbarn.no som en ressurs som krever lite forkunnskaper for å tas i bruk, og som derfor kan spres mer organisk, uten et overordnet og planmessig implementeringsarbeid. RVTS var sentrale i utviklingen av verktøyet og i den første implementeringsfasen. Det framstår som noe uavklart hvilken rolle RVTS skal ha i den videre implementeringen.

I kapittel 7 ser vi på implementeringen av de to læringsressursene samlet. Vi identifiserer tre hovedstrategier for implementeringen av Jeg Vet og snakkemed-barn.no. De to første er såkalte «top-down» strategier. Dette gjelder RVTS’ strategi for å spre snakkemedbarn.no gjennom kurslederkurs, og Statsforvalteren og RVTS sitt arbeid med dialogmøter som forankrer kjennskapen til ressursene i et større kommunalt arbeid for å forebygge og avdekke vold og overgrep mot barn og unge. Vi peker også på en mulig tredje «bottom-up» strategi, hvor Gyldendal forlag med platt-formen Salaby gis et større mandat til å spre kjennskap til Jeg Vet til skoler og barnehager. Sistnevnte kan være en underutnyttet implementeringsstrategi, særlig for Jeg Vet.

I den tidlige fasen av implementeringsarbeidet var det tenkt at de to ressursene Jeg Vet og snakkemedbarn.no skulle implementeres sammen. Denne strategien gjennomføres ikke i praksis, da det oppleves å være særlig utfordrende å få fram bud-skapet med Jeg Vet når dette presenteres sammen med snakkemedbarn.no. Vi finner også at det er klare koordineringsutfordringer i planene for implementeringen.

I rapportens siste kapittel ser vi på noen utfordringer knyttet til implementeringen av de to læringsressursene i lys av det analytiske rammeverket presentert i kapittel 2. Hensikten er å klargjøre barrierer mot god implementering og å mer generelt peke på hvordan Bufdir kan videreutvikle sitt arbeid med å understøtte komp-lekse implementeringsprosesser der flere aktører og ulike styringsnivåer er involvert.

Utgangspunktet for begge verktøyene har vært å styrke kompetansen om vold og overgrep mot barn og unge, og å styrke kompetansen voksne har til å samtale med barn og unge om vold og overgrep. Kompetansebegrepet kan deles i tre områder, og å styrke kunnskapen om vold og overgrep innebære både en bedret fenomenforståelse, bedre handlings- og henvisningskompetanse og bedre samhandlingskompetanse (Røsdal mfl., 2019). Vi finner at de to verktøyene bidrar til å styrke kompetansen på de to første områdene, men at det er lite i verktøyene i seg selv som bidrar til å styrke samhandlingskompetansen. En mulig måte å styrke denne på vil være å være å ha en mer eksplisitt bevissthet rund tverrsektoriell samhandling i implementeringen av læringsressursene.

Vold og overgrep mot barn og unge kan forstås som et gjenstridig problem med sammensatte årsaker som gjensidig påvirker hverandre, og der ansvaret for å løse problemet tilfaller ulike sektorer, fagetater og styringsnivåer innenfor velferdsbyråkratiet. Disse ulike aktørene er karakterisert av ulike institusjonelle logikker, som utfordrer samhandlingen på tvers av velferdsstatens «siloer». De ulike institusjonelle logikkene vil samspille med ulike styringsmodeller. Et direktorat vil ofte ha en institusjonell logikk preget av en form for mål- og resultatstyring, hvor man konsentrerer innsatser mot oppgaver som man måles på. Videre vil aktører preget av ulike institusjonelle logikker også ha ulikt syn på forskning og kunnskap. Et direktorat vil ofte foretrekke et teoretisk eller evidensbasert kunnskapssyn, hvor målet er å spre kunnskap om «hva som virker» basert på en form for evidensbasert tilnærming og kunnskap av mer generell karakter som kan spres globalt. Dette kunnskapssynet står i en viss motsetning til førstelinjetjenestene som i større grad er preget av et praksisnært kunnskapssyn, hvor kunnskapen om «hva som virker» kommer fram gjennom erfaringer, dialog med brukere, refleksjoner, profesjonelt skjønn og lokale praksiser. En underliggende utfordring i implementeringen av Jeg Vet og snakke-medbarn.no er dermed at forståelsen av hva som virker ikke nødvendigvis er lik for alle involverte aktører. En form for evidensbasert kunnskap vil først være virksom dersom den kan fortolkes og forstås innenfor rammen til en aktør med et mer praksisnært kunnskapssyn. Vår tolkning er at forståelsen av de institusjonelle logikkene og de ulike kunnskapssynene blant aktørene i liten grad har blitt viet oppmerksomhet i implementeringsarbeidet. Vi mener imidlertid at det ligger ansatser til en slik tenkning, særlig innenfor arbeidet med dialogmøter mellom Statsforvalter, RVTS og kommunene.

Vi viser til Difis (2014) si samhandlingstrapp for å illustrere hvordan gjenstridige problemer kan løses gjennom styringsprosesser preget av samordning innenfor of-fentlig sektor. Vi finner at implementeringen av Jeg Vet og snakkemedbarn.no ikke følger trinnene i samhandlingstrappen. En vesentlig utfordring er at man ikke har klart å lage felles målsetninger for implementeringen på tvers av de ulike aktørene. For å få til en slik samordning må man også ta inn over seg de ulike institusjonelle logikkene i feltet man opererer. Dette gjelder særlig mellom Bufdir og kommunene, men også mellom ulike fagdirektorater som Bufdir og Utdanningsdirektoratet.

Til sist i rapporten peker vi på noen anbefalinger for det videre implementerings-arbeidet. Blant annet er det nødvendig å gjøre en avklaring av rollen til de ulike aktørene som er involvert i implementeringsarbeidet, at det vil være nyttig å tenke mer samordning i implementeringsarbeidet, og at det i lys av trinnene i samhandlingstrappen, vil være mulig å få til dette gjennom å videreutvikle modellen med dialogmøter. Samhandling på direktoratsnivå bør også avklares bedre. Det bør også legges konkrete planer for hvordan implementeringen skal nå de eldste barna. Vi anbefaler også at det gjøres en gjennomgang av implementeringen gjennom Salaby og at det vurderes om dette implementeringssporet kan videreutvikles.