Pensjonering i kommunal sektor

Problemstillinger og datamateriale

I denne rapporten undersøkes følgende:

1. En beskrivelse av tidligpensjoneringsmønsteret innen KS’ tariffområde. For å gjøre dette benyttes tidligpensjoneringsrater. Tidligpensjonsratene viser andelen av dem som har mulighet til det som tar ut pensjon på et bestemt alderstrinn i et gitt år. Ratene danner utgangspunkt for pensjoneringskurver, som viser andelen av et kull (her: 50-åringene) som kan forventes å ta ut pensjon på ulike alderstrinn i et gitt år, samt beregninger av forventet pensjoneringsalder, som viser ved hvilken alder et kull 50-åringer kan forventes å pensjoneres, i et gitt år.
2. Variasjonen i tidligpensjoneringsmønsteret, bruken av ulike pensjonsordninger (AFP, uførepensjon, særaldersgrensene og 85-årsregelen), delpensjonering samt variasjon mellom yrkesgrupper, kjønn og alderskull for perioden 2002–2019.
3. En enkel analyse av sammenhengen mellom tidligpensjonering og et utvalg individuelle bakgrunnsvariabler; henholdsvis alder, kjønn, stillingsprosent, yrkeskategori og sektor – ved hjelp av en regresjonsmodell.

Beregningene og analysene i rapporten er basert på et omfattende registermateriale fra forsikringsleverandører innen KS’ tariffområde; henholdsvis Kommunal Landspensjonskasse (KLP) for perioden 2002–2005 og 2007–2019, og fra Statens Pensjonskasse (SPK) for årene 2002, 2003, 2005, 2007–2019. Registerdataene fra KLP inneholder også informasjon om ansatte innen helseforetakene (unntatt for perioden 2007–2009). Siden helseforetakene sysselsetter mange av de samme yrkesgruppene som kommunene, blant annet hjelpepleiere, sykepleiere og leger, har vi med noen analyser av disse også.

I tidligere rapporteringer har beregningene av forventet pensjoneringsalder blant 50-åringer i KS’ tariffområde tatt utgangspunkt i pensjoneringsmønstrene for sysselsatte i alderen 50-67 år. I 2017 (Nielsen 2017b) ble det det gjort analyser hvor sysselsatte i alderen 68–70 år ble inkludert. I denne rapporten presenteres slike analyser i kapittel 6.

Hovedresultater

Når man i analysene tar hensyn til alle tidligpensjonsordninger – uførepensjon, avtalefestet pensjon (AFP), tjenestepensjon med særaldersgrense og 85-årsregelen, kunne man i 2019 forvente at en kommunalt ansatt 50-åring ville stå i jobb til han eller hun var 60,9 år. Den forventede pensjoneringsalderen for en 50-åring ansatt i fylkeskommunene var på 61,3 år, mens den var 63,2 for ansatte i skoleverket.

Tallene viser stabilitet i forventet pensjonsalder for kommunalt og fylkeskommunalt ansatte når de sammenlignes med tilsvarende tall fra 2002. I skoleverket er likevel forventet pensjonsalder i 2019 høyere enn i 2002. Til sammenligning viser tall for hele befolkningen at forventet pensjoneringsalder har gått noe ned i samme periode.

Stabilitet i tidligpensjoneringen over tid

Forventet pensjoneringsalder beregnes på grunnlag av pensjoneringskurver. Disse pensjoneringskurvene gir et bilde av hvordan tidligpensjonering varierer etter alder. På bakgrunn av pensjoneringskurvene kan man observere hvor stor andel av en kohort 50-åringer som ikke har begynt å ta ut pensjon ved ulike alderstrinn, forutsatt at medlemmene av kohorten over tid vil oppleve de samme pensjoneringsratene som er beregnet for de forskjellige alderstrinn i ett bestemt kalenderår.

I 2019 kunne omtrent én av fire av de yrkesaktive 50-åringene i kommunene (unntatt skolen) forventes å være helt eller delvis pensjonert som 62-åringer, og omtrent én av fire forventes ikke å ta ut pensjon før 67 år. Disse resultatene forutsetter at deres pensjoneringsmønster tilsvarer pensjoneringsratene for 50–67-åringene i 2019. Resultatene viser nokså lik tidligpensjonering i 2002 og 2010, begge årene ligger likevel litt lavere enn tilsvarende tall for 2019.

Innen fylkeskommunene (minus skolene) er det små endringer i tidligpensjonering for dem mellom 50 og 62 år, når 2019 sammenlignes med 2002 og 2010. Det er en svak tendens til at tidligpensjonsratene var noe høyere fram mot 62 år i 2002 og 2010, sammenlignet med 2019. Blant arbeidstakere i fylkene i alderen 62 til 67 år utsettes tidligpensjoneringen ytterligere i 2019, slik at andelen som kan forventes å stå i jobb ved 67 år er høyere i 2019 enn i 2002 og 2010. Ved fylte 62 år forventes omtrent to av ti ansatte 50-åringer (i 2019) i fylkene å være helt eller delvis pensjonert, en andel som øker til en av tre ved 67 år.

I helseforetakene var det en liten reduksjon i pensjonsuttaket før fylte 62 år i 2019, mens uttaket for 67-åringene var i 2019 var som i 2002, som begge var noe høyere enn 2010. Omtrent en av fem var helt eller delvis pensjonert ved 67 år.

I skoleverket har det vært en markert reduksjon i tidligpensjonering fra 2002 til 2010 og 2019 for arbeidstakere i aldersgruppen 55 til 67 år. Det har vært en klar reduksjon i pensjonsuttaket frem til 62 år, og en enda større reduksjon blant arbeids-takere mellom 63 og 67 år. I 2002 sto hver femte skoleansatt fortsatt i arbeid ved 67 år, i 2019 gjaldt dette nesten halvparten av arbeidstakerne.

Kvinner går av tidligere enn menn

Det er betydelige forskjeller i menns og kvinners forventede pensjoneringsalder og i deres pensjoneringsmønster. Disse forskjellene varierer etter hvor de er ansatt, men de har også variert over tid.

I 2019 hadde helseforetakene og kommunene de største kjønnsforskjellene i forventet pensjoneringsalder, mens det var minst kjønnsforskjeller i skoleverket. I helseforetakene og kommunene kunne kvinner forventes å pensjonere seg mer enn to år tidligere enn menn, mens kjønnsforskjellen var litt under et år i skoleverket.

Kjønnsforskjellene har vært forholdsvis stabile fra 2002 til 2019, særlig i skoleverket. Kjønnsforskjellene i kommunene, fylkene og helseforetakene i 2019 er forholdsvis like kjønnsforskjellene tidlig på 2000-tallet, mens de økte fra 2011. De siste par årene synes forskjellen å reduseres noe igjen. De økte forskjellene skyldes i hovedsak endringer i menns forventede pensjoneringsalder, da det har vært mindre endringer blant kvinner.

I alle sektorene som er undersøkt, venter menn i større grad enn kvinner med å pensjonere seg til de har potensiell rett til å ta ut AFP. I kommunene kunne man for-ventet at 15 prosent av mennene og 25 prosent av kvinnene hadde tatt ut pensjon ved fylte 62 år i 2019. Andelen som pensjonerer seg før fylte 62 år var ganske lik i 2004 og 2019. Tidligpensjoneringen etter fylte 62 år var langt lavere i 2019 enn i 2004 for menn, mens det ikke var noen endring blant kvinner.

I fylkeskommunene har nesten 25 prosent av kvinnene gått av med pensjon ved fylte 62 år i 2019, mens dette gjaldt omtrent 15 prosent av mennene. Etter fylte 62 år har mennene derimot lavere pensjoneringsrate enn kvinnene, slik at ved 67 år er andelen tidligpensjonerte mye lavere blant menn.

Også innen helseforetakene var forskjellene i pensjonsuttak omtrent den samme i 2004 og 2019. 12 prosent av menn og 20 prosent av kvinnene hadde tatt ut pensjon ved fylte 62 år i 2019, begge litt lavere enn i 2004. Blant kvinnelige ansatte over 62 år i helseforetakene økte tidligpensjoneringen fra 2004 til 2019, særlig blant de eldste, mens den ble redusert blant menn.

Innenfor skolesektoren var tidligpensjoneringsratene redusert for både kvinner og menn når en sammenligner 2003 og 2019, noe av dette skyldes imidlertid endringer i datagrunnlaget. Til tross for dette, er det en tendens til at kjønnsforskjellene i tidlig-pensjoneringsratene øker etter fylte 62 år.

De fleste tidligpensjonerte er uføre

Blant 50-åringer ansatt i kommuner og fylkeskommuner i 2019 forventes nesten en av fire å være uførepensjonert ved 62 år, og en av tre ved 67 år. Avgang på særalder har liten betydning for tidligpensjoneringen før 62 år, men ved 67 år har i overkant av 15 prosent gått av etter særaldersreglene.

AFP-uttak benyttes hyppig etter fylte 62 år, og fram til fylte 67 år har nesten 25 prosent tatt ut AFP. Summen av uttak av uførepensjon, særalder og AFP gjør at drøyt tre av fire 50-åringer ansatt i fylker og kommuner i 2019 kan forventes å ta ut pensjon før de er 67 år.

Fortsatt forskjeller mellom ulike yrkesgrupper

Beregningene for 2019 viser at blant de største yrkesgruppene innen KS’ tariffområde har henholdsvis ingeniører og teknikere, saksbehandlere og kontoransatte høyest forventet pensjoneringsalder, mens syke- og hjelpepleiere, sosionomer, barnevernspedagoger, førskolelærere og renholdere har lavere forventet pensjoneringsalder.

Samlet sett har forventet pensjoneringsalder for ansatte i kommuner og fylkeskommuner vært stabil fra 2002 til 2019. For sykepleiere, sosionomer, barnevernspedagoger og førskolelærere har forventet pensjoneringsalder blitt noe redusert i den samme perioden. Ingeniører og teknikere, som har en relativt høy forventet pensjoneringsalder, på 63,2 år, hadde bare litt høyere forventet pensjoneringsalder i 2019 enn i 2002. Saksbehandlere, som også har en høy forventet pensjoneringsalder, drøye 61 år, har derimot opplevd en svak reduksjon.

Blant yrkesgruppene med lavest forventet pensjoneringsalder i 2019, under 60 år, har utviklingen stort sett vært noe økende fra 2002. Unntaket er førskolelærer som faktisk har hatt lavere forventet pensjoneringsalder på slutten av perioden enn de hadde i årene fra 2002 og fremover.

På grunn av endret datagrunnlag er det vanskelig å si noe helt sikkert om utviklingen blant ansatte i skolene, men det virker som det har vært en økning i forventet pensjoneringsalder for alle der. Adjunkter hadde lavest forventet pensjoneringsalder i 2019, på nesten 63 år. For lektorer var forventet pensjoneringsalder over 63 år, og høyest for lærere og skoleledere (rektorer, inspektører og ledere), med over 64 år.

AFP fortsatt populært etter fylte 62 år

I kommunene og fylkeskommunene har andelen tidligpensjonerte sunket litt fra 2010 til 2019. Parallelt med dette sank andelen som tar ut avtalefestet pensjon noe, selv om AFP fortsatt er den klart største gruppen blant de tidligpensjonerte, særlig i fylkene. I skolesektoren har utviklingen fra 2010 til 2019 samlet sett vært den samme: andelen som tidligpensjonerte seg ble redusert, mens andelen av disse som tar ut AFP økte noe.

Jevnt over virker andelen uføre innen de ulike aldersgruppene å synke noe fra 2010 til 2019. Utviklingen i uttak av pensjon etter særaldersregler har utviklet seg litt ulikt i kommuner og fylker; andelen har økt i alle aldersgrupper i kommunene mens endringene har vært varierende i fylkene.

Flere kvinner enn menn uførepensjoneres

Jevnt over er det flere kvinner enn menn som tidligpensjoneres med uførepensjon. I kommunene ble drøyt 1 prosent av alle menn i alderen 50–62 år uføre i 2019. Andelen sank litt fra 2010. Blant kvinner i samme alder var det omtrent dobbelt så stor andel som ble uførepensjonert, men også her ble andelen redusert fra 2010 til 2019.

Også i fylkeskommunene er pensjoneringsmønsteret forskjellig mellom kvinner og menn, og også her er det kvinnene som har høyest uførerater, og det var i hovedsak blant kvinner at uføreratene ble redusert.

Blant ansatte i skoleverket og i helseforetakene er det også en noe høyere andel kvinner enn menn som blir uføre, men andelene er lavere i 2019 sammenlignet med 2010 for både kvinner og menn.

Økt bruk av delpensjon blant kvinner

Blant ansatte i kommuner og fylkeskommuner har andelen som tar ut delvis pensjon økt litt fra 2002 til 2019. Andelen delvis uføre har økt fra omtrent en tredel tidlig i perioden til omtrent halvparten de senere årene, og andelen var noe høyere i fylkene. Uttak av del-AFP blant ansatte i alderen 62–64 år har økt fra omkring 20 prosent tidlig i perioden til nesten 30 prosent de siste årene.

I de første årene fra 2002 var det størst andel menn som tok ut del-AFP i kommunene, deretter var det en periode hvor det var størst andel kvinner som tok ut del-AFP. I 2015 var andelen lik for kvinner og menn i kommunene, mens det i 2019 var høyest andel kvinner med del-AFP. Det har gjennom hele perioden vært omtrent en firedel av menn i fylkene som tar ut del-AFP, men de senere årene har andelen variert mye. Blant kvinnelige AFP-pensjonister i fylkene har andelen med del-AFP økt fra omkring 20 prosent til over 30 prosent fra 2002 til 2019.