Fafo-rapporter
Fafo oppgraderer sine nettsider og har i den forbindelse litt problemer med søkefunksjonen og visning av publikasjoner. Hvis du ikke finner det du leter etter kan du sende en epost til så skal vi bistå deg

Rapportsøk

Din handlekurv

Antall Pris Totalsum
0,00 kr
Gå til betaling
Handlekurven er tom
Lang vei mot heltidskultur
Evaluering av tre pilotprosjekter i Bodø kommune

Leif E. Moland og Per Schanche

Fafo-rapport 2019:08

Last ned nettutgaven | English summary

Forskningstema: Arbeidstid

Prosjekt: Heltidskultur i Bodø kommune

Forskere på Fafo: Leif E.Moland

Heltid som norm i kommunesektoren har lenge vært et uttalt mål både for regjeringen, partene i arbeidslivet og mange kommuner. Slik også for Bodø kommune, som i et enstemmig bystyrevedtak i 2015 slo fast at kommunen skulle iverksette omfattende tiltak for å utvikle en heltidskultur.

Pilotenheter fra hjemmetjenester, bofellesskap og institusjonstjenester har prøvd ut følgende tiltak:

  • Bruk av langvakter
  • Hinkehelger (noen ekstra helger i året)
  • Heltidskulturtillegg (ekstra betalt for å jobber flere helger)
  • Økt bemanning (ressurbemanning)
  • Ubunden tid (ressurstid)
  • Redusert bruk av ektravakter

Rapporten beskriver tiltakene og evaluerer hvordan de har vært gjennomført, hva de har betydd for arbeidsmiljøet og tjenestekvaliteten og om de har ført til flere heltidsstillinger.

Dette er første gang Fafo har funnet at kommunale hjemme-tjenester som tar i bruk langvakter i helgene, også kan oppnå noen av de samme arbeidsmiljø- og kvalitetsgevinstene som en har sett i andre tjenesteområder.

Utgitt: 2019 Id-nr.: 20705

Sammendrag

Heltid som norm i kommune­sektoren har lenge vært et uttalt mål både for regjeringen, partene i arbeidslivet[1] og mange kommuner. Slik også for Bodø kommune, som i et enstemmig bystyrevedtak i 2015 slo fast at kommunen skulle iverksette omfattende tiltak for å utvikle en heltidskultur.

Evalueringens problemstillinger

Rapporten evaluerer om bystyrets vedtak (jf. tekstboks 1) er gjennomført og om dette har ført til heltidskultur ved tjenestestedene Sølvsuper helse- og velferdssenter (heretter kalt Søvsuper), Hjemmetjenesten Sentrum og Miljøtjenestene i Vollsletta 10. I kapittel 2 presenteres ni tiltak. Disse kan deles i tre hovedgrupper:

Den ene gruppen består av turnustekniske tiltak knyttet til arbeidsdagens lengde (langvakter), omfang av helgearbeid og grad av fleksibilitet. Den andre gruppen består av normering av bemanningen, vikarbruk, stillingsutlysninger, permisjonspraksis etc. Den tredje gruppen har med avlønning å gjøre. I Bodøs tilfelle er dette først og fremst tilleggslønn for økt arbeid i helgene. Evalueringens problemstillinger er som følger:

Hvilke virkemidler har de tre pilotenhetene innført?

Hvilke effekter har virkemidlene hatt for målet om flere heltidsstillinger?

Hvilke effekter har virkemidlene hatt på drift og arbeidsmiljø?

Hvordan oppleves pilotprosjektet av ledere, ansatte og tillitsvalgte?

Gjennomføring og metode

For å evaluere virkemidlene som har vært prøvd ut og hvilke effekter de har hatt på målene om heltidskultur, god drift og godt arbeidsmiljø, har vi gjennomført intervjuer, analysert turnuser, regnskap og data fra Styrhuset og gjennomgått aktuelle dokumenter.

Høsten 2018 ble det først gjennomført 16 intervjuer med til sammen 35 ledere, ansatte og tillitsvalgte ved de tre tjenestestedene. Deretter ble det gjennomført fem intervjuer med ledere for tjenestene, ansatte med støttefunksjoner innen økonomi og turnusplanlegging, og prosjektlederen for heltidskulturprosjektet. Intervjuene hadde en varighet på 50–90 minutter.

Vi har videre studert ni ulike turnuser i detalj. Dette har vi gjort gjennom å ta for oss dokumenter vi fikk tilsendt av kommunen. Vi har gjennomgått stillingsstørrelser, heltidsandeler, vakanser, helgehyppighet, friperioder, vaktlengder, pauseinnslag, organisering av nattevakter og rekrutteringsstillinger, fordeling av ressurser i løpet av døgnet og uken, grad av standardisering/variasjoner mellom de heltidsansatte i samme turnus, og bruk av ubunden tid.

Tall om stillingsstørrelser er hentet både fra PAI-registeret[2] og fra kommunens egne registre. Vi har også benyttet regnskapstall fra kommunen. Andre dokumenter som har vært benyttet, er bystyrevedtak, retningslinjer for heltidskultur, kommunedelplaner, notater og protokoller.

Hovedfunn

1: Hvilke virkemidler har de tre pilotenhetene innført?

Tiltaksgruppe én

I tiltaksgruppe én har følgende turnustiltak tiltak vært prøvd ut:

Langvakter på 12,5 timer hver fjerde helg og noen ukedager

Langvakter hver fjerde helg 15 timer minus arbeidsfri

Langvakter 12,5 timer hver fjerde helg

Hinkehelg. Innebærer en ekstra helg ut over hver tredje helg i løpet av en turnusperiode

Kombinasjon av langvakter og hinkehelg

Tiltaksgruppe to

I tiltaksgruppe to er følgende tiltak prøvd:

Ressursbemanning. Innebærer en bemanningsøkning på 10 prosent

Redusert vikarbudsjett

Ressurstid/administrasjonstid. Dette er en form for ubunden tid

Stillingsutlysninger og permisjonspraksis er ikke regnet som pilottiltak

Tiltaksgruppe tre

I tiltaksgruppe tre om økonomiske incentiver er følgende tiltak prøvd ut:

Heltidskulturtillegg for antall forhåndsavtalte helgetimer over 276 for dagvaktene

Heltidskulturtillegg for antall forhåndsavtalte helgetimer over 360 for nattevaktene

Konklusjon

Tiltakene som er prøvd ut er i overensstemmelse med bystyrets bestilling.

2: Hvilke effekter har virkemidlene hatt for målet om flere heltidsstillinger?

Hjemmetjenesten Sentrum og Sølvsuper har økt gjennomsnittlig stillingsstørrelse fra 64 med 12 prosentpoeng, til 76. Dette utgjør en økning på ca. 20 prosent. Målet var 30 prosent.

I oktober 2018 lå Vollsletta 10 ca. 10 prosentpoeng over de to andre tjenestestedene. Det vil si at dersom Hjemmetjenesten Sentrum og Sølvsuper hadde ligget litt nærmere Vollsletta 10, så ville man ha nådd målet om en økning i gjennomsnittlig stillingsstørrelse på 30 prosent.

Samtlige turnustiltak har hatt positiv effekt på målet om flere heltidsstillinger. Turnuser som inneholder flere helgetimer i året, har gjort det teknisk mulig å tilby hele stillinger til alle som har ønsket dette. Turnusen med langvakter helg og noen langvakter i ukedagene har de største stillingene. Dette er i tråd med forsøk fra andre kommuner (Moland & Bråthen 2012, Moland 2015).

Ressursbemanningen som har ført til at grunnbemanningen er økt med ca. 10 prosent, har gjort det lettere å etablere flere heltidsstillinger. Heltidskulturtillegget har økt de ansattes motivasjon til å jobbe mer helg, noe som har vært en forutsetning for å kunne etablere de nye heltidsstillingene.

Ressurstiden som er en form for ubunden tid, utgjør en liten del av den totale arbeidstiden (2–4 prosent). Deler av ressurstiden brukes til å dekke ledige vakter, blant annet i ferieperioder. Dette har også gjort det lettere å kunne tilby heltidsstillinger.

3: Hvilke effekter har virkemidlene hatt på drift og arbeidsmiljø?

Tiltakene har ført til at helgevaktene gjennomføres med kvalifiserte medarbeidere som kjenner hverandre og brukerne. Langturnusen gir bedre planlagte og roligere vakter. Resultatet er at tjenestekvaliteten også er blitt bedre i helgene.

Nattevaktene på Sølvsuper framstår som et unntak. Her er arbeidsbelastningene økt som følge av tiltakene som er gjort for de dagansatte.

Økt grunnbemanning (ressursbemanning og ressurstid) kan redusere behovet for å leie inn vikarer. Et mål om at prosjektet skulle føre til en halvering av vikarbruken, er ikke nådd.

4: Hvordan oppleves pilotprosjektet av ledere, ansatte og tillitsvalgte?

Ledere og ansatte som har fått ny turnus, er stort sett fornøyde. For enkelte har det vært svært viktig å få hel stilling og forutsigbar lønn. For de fleste har det vært fint å få bedre arbeidsmiljø i helgene, i tillegg til at de har fått økt lønn gjennom heltidskulturtillegget. Denne kombinasjonen av bedre arbeidsmiljø og økt lønn er det ingen som ønsker å gå tilbake fra.

Ansatte som jobber dagtid, bekrefter at arbeidsmiljøet og tjenestekvaliteten er blitt bedre. De mindre gode sidene ved prosjektet er først og fremst koblet til økonomi og styring, bruken av ressursbemanning og ressurstid, og til mangelfull involvering av nattevaktene. Stikkord er uklare begreper og organisasjonsforståelse.

Med solid toppforankring hos kommunens ledelse og hovedtillitsvalgte og flere års forarbeid, er det bemerkelsesverdig at implementeringen ble så hastverkspreget. Den lokale forankringen var svak, og det var utilstrekkelig med tid til å kvalitetssikre turnusene og få dem godkjent. Det praktiske arbeidet med å vurdere turnusen i lys av arbeidsoppgaver og arbeidsorganisering, må også ha vært undervurdert fra sentralt hold.

For å låne begreper fra byggebransjen kan vi si at «prosjekteringsfasen» har vart i ca. to år. Dette er en rimelig periode for å planlegge et så krevende prosjekt. Overgangen fra prosjektering til implementering burde imidlertid hatt en «samhandlingsfase», der prosjekt- og prosjekteringsledelsen setter seg ned med entreprenøren og brukerne av de nye tiltakene, altså de lokale lederne og de ansatte. I samhandlingsfasen kan man sikre at prosjektets forutsetninger er forstått, og at tekniske tiltak både er forstått og gjennomførbare. Med tekniske tiltak sikter vi her til ulike turnusvarianter, ressursbemanning, ressurstid, bruk av ekstravakter og heltidskulturtiltak.

Anbefalinger

Under har vi formulert åtte forslag til forbedringer:

Forslag 1: Mer målrettet bruk av ressursbemanningen

Det har vært en forutsetning at ressursbemanningen skal føre til redusert bruk av vikarer. Det mangler imidlertid en gjennomgang av hva som skal til for å klare dette. En vellykket ordning krever både gode rutiner og at rutinene blir fulgt opp. Slike rutiner har manglet. Et høyt vikarforbruk kan ha med innleierutiner og en lite fleksibel bruk av personalet å gjøre. Dette gjelder særlig på Sølvsuper. Ledere og ansatte bør ta en gjennomgang med sikte på å svare på spørsmål som:

Bør ressursene gå til øremerkede stillinger? Skal ressursene brukes på tvers av enheter? Skal de utføre spesielle oppgaver? Skal de gå på toppen av vanlig turnus? Brukes som brannkorps ved fravær? Skal det være noen få personer som innehar disse stillingene, eller skal ressursene spres slik at «alle» har enkelte vakter der de tar ressursbemanningsoppgaver? Kan ressursbemanningen også brukes til nattevaktoppgaver? Hvilke rutiner bør gjelde ved vakanser og innleie?

Forslag 2: Utvide bruken av ressurstid

Ressurstid er en form for ubunden tid. Begrepet er definert som ubundne timeverk som blir til overs fordi turnusen er mindre enn et normert ukeverk/årsverk. Disse timene kan brukes til å øke stillingsstørrelser og redusere innleie. Begrepsavklaringer vil kunne føre til en mer formålstjenlig bruk av ressursene. I dag utgjør ressurstiden stort sett litt over 1 time i uka. Kan den utvides for noen ansattegrupper? Bør ressurstid i større grad tas i bruk også blant deltidsansatte, slik at flere kan bidra til å redusere behovet for innleie?

Forslag 3: Endringer i heltidskulturtilleggets størrelse og praksis

Heltidskulturtillegget på 400 kroner per avtalt time over henholdsvis 276 og 360 timer for dagvakter og nattevakter, har hatt en motiverende effekt. Mange sier at tillegget var en forutsetning for å si ja til å jobbe mer i helgene. Nivået på 400 kroner er 250 kroner høyere enn det budsjettet bystyret ga tilsagn til 26.10.2017. De fleste lederne vi har intervjuet, mener at 400 kroner er unødig høyt. De ansatte vi har snakket med, er selvsagt fornøyd med beløpet, og sier at de ikke vil godta at ordningen blir fjernet. Vi har også sett at det er uenigheter om innslaget, der særlig nattevaktene har formidlet misnøye. Videre har det framkommet uenigheter om det er riktig at ansatte får utbetalt heltidskulturtillegget når de har sykefravær. I samband med dette har det også vært misnøye med at ansatte som blir bedt om å jobbe ekstra helg, ikke får heltidskulturtillegg når disse timene er over innslagsgrensen.

Vi mener derfor at følgende tre forhold bør diskuteres med de ansatte, og deretter eventuelt endres: For det første størrelsen på kronetillegget, for det andre innslaget for henholdsvis dagvakt- og nattevakt­ansatte, og for det tredje reglene for utbetaling av heltidskulturtillegg i forbindelse med sykefravær og ekstravaktjobbing.

Under intervjuene kom det også opp om heltidskulturtillegget (eller deler av det) skulle normaliseres ved å bli integrert i kommende års lønnsoppgjør. Da vil lønnsoppgjøret også få en profil som i større grad gjenspeiler kommunens ambisjoner om å utvikle en heltidskultur. Det vil si at istedenfor generelle kronetillegg, bør en større andel av lønnsveksten legges til arbeid på tidspunkter som styrker bemanningen på vakter som det i dag er vanskelig å dekke med kvalifisert arbeidskraft. Samtidig unngår man at heltidskulturtillegget framstår en ekstra utgift.

Forslag 4: Vakanser og innleieprosedyrer

Målet om å halvere bruken av ekstravakter er på langt nær nådd. Tiltakene for å få til dette er sammensatte. Bedre bruk av ressursbemanning og ressurstid er to forhold vi har nevnt. Reduksjon av sykefraværet er et annet moment, men dette mener vi ligger utenfor prosjektets kontroll.

Forslag 5: Bedre økonomistyring

Samsvar mellom bemanning og rammer er en forutsetning for en økonomi i balanse. Da må det også være en forståelse for hvordan ressursbemanningen inngår i helheten. Dette forholdet bør utredes som del av den foreslåtte gjennomgangen av bruken av vikarer og ekstrahjelp ved Sølvsuper.

Våre informanter forteller at det er behov for ytterligere innsparinger for helse og omsorg. Økonomiske overskridelser vil gjøre det vanskelig å videreføre de økonomiske virkemidlene som er brukt for å stimulere til heltidskultur. Bedre økonomistyring vil kunne gjøre det lettere å bruke disse virkemidlene.

Nivået på heltidstillegget ligger høyt. Dersom det er vanskelig å videreføre nivået innenfor kommunens økonomiske rammer, kan det være verdt å vurdere å videreføre tillegget på et lavere nivå. En avvikling av tilskuddet vil kunne tolkes som at mer arbeid i helgene ikke lenger er viktig. I praksis er mer arbeid i helgene et av de viktigste tiltakene for å etablere større stillinger og en heltidskultur med bedre tjenestekvalitet.

Forslag 6: Bedre bruk av variablene i Styrhuset

Styrhuset kan gi lederne i Bodø kommune informasjon om den månedlige utviklingen av sentrale styringsindikatorer innen økonomi, sykefravær, tjenester og andre forhold. Indikatorene bygger på data fra kommunens ulike systemer. Sammenliknet med andre kommuner, har Bodø kommet langt med å lage slike indikatorer. Indikatorene for gjennomsnittlig stillingsstørrelse og bruken av vikarer og overtid er relevante indikatorer for å følge om utviklingen av heltidskultur går i riktig retning. Det er imidlertid ikke nok at slike indikatorer finnes. De må også brukes i den løpende styringen av driften.

Våre informanter forteller at de bruker informasjonen om den månedlige utviklingen av de økonomiske variablene. Ingen av våre informanter har imidlertid brukt informasjonen om stillingsstørrelser. Vår gjennomgang avdekket også feil i dataene som var lagt inn. Disse feilene er nå rettet opp.

Vi anbefaler at det blir etablert rutiner for hvordan disse styringsindikatorene skal følges opp i lederlinjen. Rutinene bør også omfatte oppfølgingen av bruken av vikarer og ekstrahjelp. For disse styringsindikatorene kan det dessuten være hensiktsmessig å etablere mål om ønsket utvikling. Rutinene kan bidra til å sikre at utviklingen går som planlagt.

Forslag 7: Nattevaktenes arbeidsbelastninger

Som følge av langvakter for dagansatte, har nattevaktene på flere avdelinger på Sølvsuper fått utvidet arbeidstid og flere oppgaver. Det er særlig flere oppgaver og utvidet arbeidstid om morgenen som har skapt den økte belastningen for nattevaktene. Dette har ført til søvnproblemer, dels i form av en lengre innsovningsperiode, og dels ved at hvileperioden er forkortet. Det siste gjelder særlig for dem som har familiemedlemmer som kommer tidlig hjem på ettermiddagen. Tiltak som kan bedre nattevaktenes restitusjon framstår som viktig, både for den enkelte nattevakt og for enhetenes samlede arbeidsmiljø.

Forslag 8: Alle må involveres, ikke bare de interesserte

I bestrebelsene med å justere virkemidler og finne organisatoriske løsninger som bidrar til at virkemidlene fremmer målsettingene om heltids- og kompetansekultur, mindre innleie osv., er det viktig at alle berørte involveres. Både heltids- og deltidsansatte, dagvakt- og nattevaktansatte, «ressursbemanningsansatte», «langvaktansatte», «hinkehelgansatte» og ansatte som verken får heltidskulturtillegg eller går ressursvakter – alle må trekkes med i arbeidet med å finne nye løsninger. Det er ikke tilstrekkelig at bare de som er med på et tiltak er tilfredse, hvis ikke de som er rundt også er tilfreds med løsningen.

Kulturoppgaven er den største utfordringen

Det første halvåret med praktiske tiltak ute i pilotenhetene, har vist at tiltakene har hatt en viss effekt på målene om større stillinger og mer kompetanse ut til brukerne. Vollsletta 10 har klart å etablere en organisering med høy andel heltidsansatte. De fleste av de åtte andre pilotenhetene har, på tross av omfattende tiltak, et godt stykke igjen.

Kommunen har fått med seg den delen av de ansatte som selv har ønsket å jobbe mer, og med det har man kommet nesten halvveis til målet for pilotdeltakerne. Når deltidsansatte som «bare vil jobbe litt» og dessuten har det kontraktfestet, får fortsette med dette, blir det umulig å utvikle en heltidskultur, i alle fall på kort og mellomlang sikt.

Det neste skrittet for å få med flere, krever en omfattende innsats med kunnskapsformidling og holdningsbearbeiding hos både ledere og ansatte i tillegg til det Bodø har gjort så langt. Dette vil kreve en betydelig større innsats enn de tekniske virkemidlene som er beskrevet i denne evalueringen. Det fører for langt å beskrive hvordan dette kan gjøres.[3]

Dernest må arbeidet med å lyse ut hele stillinger videreføres. En sammenlikning av stillingsutlysninger høsten 2016 og 2018, viser at kommunen har gjort store endringer. I 2016 var utlysninger av deltidsstillinger dominerende. I 2018 er heltidsstillinger blitt det normale. Da blir en av utfordringene å få søkere som også vil ta hele stillingen, og ikke bare deler av den.

 

[1] Introdusert i Moland og Bråthen (2012a). Første gang signert av partene i 2012 og revidert i 2015. Gjengitt og omtalt blant annet på KS’ hjemmesider: http://www.ks.no/heltidskultur

[2] PAI-registeret (Personaladministrativt informasjonssystem) driftes av KS. Det bygger på opplysninger fra kommunesektoren om ansattes lønn, sykefravær, stillingskode og arbeidstid.

[3] Vi har i rapporten referert til Fredrikstad kommune flere ganger. Dette er så langt vi kjenner til den kommunen som har nedlagt størst arbeid med å skape forutsetninger for at kommunen kan ta «det andre skrittet» på vei mot heltidskultur.