Vilkårlig og restriktivt

Vi finner at det er svært sjeldent at unntak gis, noe som henger sammen med manglende rettslige rammer. Funnene har konsekvenser for den enkelte flyktning, for om dagens flyttebegrensninger er i tråd med Grunnloven og Norges menneskerettslige og flyktningrettslige forpliktelser, og for hvordan et eventuelt flytteforbud bør utformes. Rapporten bygger på en spørreundersøkelse til alle landets kommuner og intervjuer med ansatte i kommunene og i Nav. 

Flyktninger har, som alle andre, i utgangspunktet rett til å flytte i landet hvor de har lovlig opphold. Men norske myndigheter har begrenset flyktningers rett til å flytte de første fem årene etter bosetting ved at rettigheter de har til enkelte tiltak og stønader fra velferdsstaten opphører ved flytting. Flyktninger som flytter fra bosettingskommunen før fem år er gått, har ikke rett til introduksjonsprogram, introduksjonsstøtte eller sosiale ytelser i ny kommune. Hvis de flytter, må de klare seg selv økonomisk, og de mister retten til de sosiale ytelsene som utgjør samfunnets nedre sikkerhetsnett.

I denne rapporten har vi undersøkt tre muligheter flyktninger har til å få unntak fra dagens flyttebegrensninger. Vi har sett på hvordan ansatte i kommunenes flyktningtjenester og i Nav vurderer 1) avtalt sekundærflytting mellom kommuner, 2) å gi introduksjonsprogram til sekundærtilflyttede flyktninger, og 3) når det er «åpenbart urimelig» å avslå en søknad om økonomisk sosialhjelp fra en flyktning som har flyttet før det har gått fem år.

Spørsmålet om unntak fra dagens flyttebegrensninger aktualiseres av at myndighetene høsten 2026 vurderer å innføre et generelt flytteforbud for flyktninger. For at flytterestriksjoner og flytteforbud skal være i tråd med Grunnloven og Norges flyktningrettslige og menneskerettslige forpliktelser, må det være rom for å gjøre unntak, for å hindre urimelige utslag i enkelttilfeller.

I rapporten skiller vi mellom situasjoner hvor flyktninger kan trenge unntak av menneskelige hensyn, og situasjoner hvor flytting før fem år kan være fordelaktig for integreringen. Menneskelige hensyn kan for eksempel være opplevd vold eller trusler i bosettingskommunen. Vi finner at selv ikke i situasjoner hvor det er farlig eller svært belastende å bli boende, som ved vold, trusler eller mobbing, er det gitt at unntak gis. Det kan være fordelaktig for integreringen at en flyktning får avtalt sekundærflytting hvis vedkommende har blitt bosatt i en kommune uten relevante arbeidsmuligheter. Men også i slike tilfeller er det svært vanskelig å få unntak.

I saker om avtalt sekundærflytting og introduksjonsprogram ser de ansatte i kommunene i liten grad på det som sin rolle å gi unntak for å hindre urimelige utslag i enkelttilfeller. De har snarere oppfattet sitt mandat som å begrense sekundærflytting blant flyktninger. Ofte gjør de ikke unntaksvurderinger, og de begrunner sin restriktive linje med at unntak vil kunne undergrave bosettingspolitikken, skape mer sekundærflytting eller være ressurskrevende for kommunen. Dette handler ikke om vond vilje hos den enkelte ansatte, men om et system hvor kommuner ikke har insentiver til å gjøre unntak. Det mangler retningslinjer rundt hvilke flyktninger som skal få avtalt sekundærflytting, og hva en slik avtale skal innebære. For den som skal fatte beslutningen lokalt, framstår det som mest rasjonelt å henvise flyktninger tilbake til bosettingskommunen eller videre til en annen kommune.

For vurderinger rundt økonomisk sosialhjelp har Nav-ansatte en forskrift og et rundskriv de skal forholde seg til. Dette regelverket er det ikke alle som kjenner til, og de som kjenner til det, tolker det strengt. Veilederne vi har intervjuet, kjenner godt til hovedregelen om at flyktninger som flytter før fem år, kan henvises til bosettingskommunen. Presiseringen i rundskrivet om at det finnes saker hvor det er «åpenbart urimelig» å avslå en søknad om økonomisk sosialhjelp, er ikke like godt kjent. Nav-veilederne avslår selv tilsvarende saker som dem rundskrivet nevner som «åpenbart urimelig» å avslå. Det gjelder for eksempel familier som har vært selvforsørget i ny kommune i noe tid, men som trenger økonomisk sosialhjelp i en nødsituasjon. At det er behov for å tydeliggjøre forskrift og rundskriv, ser vi også klart av statsforvalterembetenes praksis. I en klagesak har Statsforvalteren i Trøndelag lagt til grunn at det er tilflyttingskommunen som har ansvaret for sosiale tjenester til sekundærtilflyttede flyktninger, ikke bosettingskommunen. Dette er en annen tolkning enn det som går fram av rundskrivet og som praktiseres på Nav-kontorene vi har intervjuet. Statsforvalteren i Trøndelag har uttalt at de ikke kan se at rundskrivets lovforståelse er i tråd med det velferdsrettslige vernet som følger av flyktningkonvensjonen.

Vi finner at hvorvidt en flyktning får unntak, avhenger mer av tilfeldigheter som hvilke ansatte de møter og hvilke kommuner de flytter fra og til, enn av hva slags situasjon de befinner seg i. Konklusjonen vår er at det ikke er godt nok beskrevet i sentrale forskrifter, veiledere og rundskriv når unntak kan gis, og at det er ytterst sjeldent at kommuner og Nav gir slike unntak. Det framstår vilkårlig hvilke flyktninger som får unntak og dermed kan flytte uten å miste sitt sikkerhetsnett. Resultatet er at flyktninger som trenger å flytte av menneskelige hensyn, og flyktninger som ville blitt bedre integrert av å flytte, i praksis ikke har den muligheten.

Funnene i denne rapporten har konsekvenser på tre nivåer. For det første for den enkelte flyktning, som i realiteten ikke får flyttet før det har gått fem år, selv om behovet kan være der. For det andre for hvordan dagens flyttebegrensninger fungerer, og hvorvidt begrensningene er i tråd med Norges grunnlov og våre menneskerettslige og flyktningrettslige forpliktelser. For det tredje for hvordan et eventuelt nytt generelt flytteforbud for flyktninger bør utformes.