En hånd på rattet

Ved inngangen til 2021 ble det innført en rekke standardiserte elementer i introduksjonsprogrammet for flyktninger. Bakgrunnen var et ønske fra sentrale myndigheter om å heve kvaliteten i programmene. Elementene er utformet som faglige anbefalinger til innhold som enten kan, eller skal, inngå i introduksjonsprogram. Standardiserte elementer skal gjøre det enklere for kommunene å tilby individuelt tilpassede kvalifiseringsløp som holder en jevnt høy kvalitet.

Om undersøkelsen

Fafo skal på oppdrag for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) evaluere innføringen av de standardiserte elementene i introduksjonsprogrammet. Evalueringen vil pågå fra 2021 til 2024, og dette er følgeevalueringens første delrapport. Her undersøker vi hvordan de ulike standardiserte elementene ble utviklet, av hvem og hvilke forventninger ulike aktører har hatt til hvordan standardiserte elementer kan bedre kvaliteten i integreringsarbeidet. Vi drøfter også hvilke forutsetninger som må være på plass for at elementene skal virke slik de var tenkt, og hvilke utfordringer som kan oppstå når kommunene skal ta dem i bruk innenfor rammen av en ny integreringslov. Analysene bygger på en kombinasjon av dokumentanalyser, kvalitative intervjuer, nettverksseminar og surveymateriale. Fem standardiserte elementer er valgt ut for særlig analyse:

• Livsmestring i nytt land
• Foreldreveiledning
• Praksis
• Hurtigspor
• Digital kompetanse

Et resultat av politisk ønske om reform

De standardiserte elementene ble utviklet på bakgrunn av et politisk ønske om å reformere introduksjonsprogrammet, og på grunnlag av dokumenterte utfordringer hos kommunene med å gi et introduksjonsprogram av god kvalitet og med gode resultater for ulike deltakere. Nasjonale myndigheters idéer om hva standardiserte elementer skulle være, og hvordan de skal virke i introduksjonsprogrammet, har imidlertid endret seg underveis i utviklingsprosessen, fra starten i 2017 til lansering i 2021. Mens departementet opprinnelig ønsket at utviklingen av standardiserte elementer både kunne gi «byggesteiner» og overordnet struktur for ulike løp for ulike deltakere, har sistnevnte ambisjon blitt ivaretatt gjennom reform av introduksjonsloven. Ulike løp for ulike deltakere sikres nå i den nye integreringslovens krav om differensiert lengde og «sluttmål» for ulike deltakergrupper, hovedsakelig delt inn etter medbrakt utdanning og kompetanse. De standardiserte elementene ble så utviklet videre til å ta form som faglige anbefalinger og verktøy til ulike typer innhold som kan eller skal inngå i de ulike deltakernes introduksjonsprogram.

Direktoratene IMDi og Kompetanse Norge (nå Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, HK-dir) har ledet arbeidet med å lage de standardiserte elementene, men også involvert et bredt lag av aktører fra ulike tjenester og myndighetsnivå i utviklingsprosessen. Det er imidlertid tydelig at prosessen har vært sterkt preget av de politiske føringene, som både har bestemt prioriteringer og konkrete elementer som skulle utvikles. Utviklingen av de standardiserte elementene framstår derfor som en toppstyrt prosess, men med rom for faglige innspill og justeringer av innhold og form.

Nasjonale myndigheters forventninger

Forventningene til hvilke endringer de standardiserte elementene skal skape i introduksjonsprogrammet, er store. Håpet er at tilgangen på anbefalingene og verktøyene som de standardiserte elementene gir, skal føre til mer målretting av deltakernes introduksjonsprogram, økt kompetanse hos de som skal iverksette ulike tiltak og tilbud som kan inngå i deltakernes program, og bedre samhandling mellom disse ulike aktørene. Departementet forventer at de standardiserte elementene skal bidra til å utjevne kvalitetsforskjeller mellom kommuner som tilbyr introduksjonsprogram i den forstand at tilbudet holder jevnt høy kvalitet. De standardiserte elementene forventes også å være et nyttig hjelpemiddel både for programrådgivere som skal planlegge for differensierte kvalifiseringsløp, og for andre ansatte i og utenfor kommunene som er viktige for gjennomføringen av de ulike elementene.

Vi har sett nærmere på myndighetenes forventninger til fem standardiserte elementer som vi skal følge i årene som kommer: Livsmestring i nytt land, Foreldreveiledning, Praksis, Hurtigspor og Digital kompetanse. Mens myndighetene gjennomgående forventer at disse skal bidra til bedre kvalitet, effektivitet og sammenheng i deltakernes program og i tillegg bedre samarbeid mellom aktørene som bidrar til gjennomføring, er det også ganske ulike forventninger knyttet til hvert enkelt element. Naturlig nok, siden de er utviklet med henblikk på ulike problemer og ulike målgrupper.

Forventningene til de nye obligatoriske innholdselementene Livsmestring i et nytt land og Foreldreveiledning er at disse skal bidra til å løse bestemte utfordringer hos deltakerne. Elementet livsmestring i et nytt land er kanskje det elementet det er mest omfattende forventninger knyttet til når det gjelder hvilket personlig utbytte deltakerne skal ha innenfor en rekke tema. Når det gjelder foreldreveiledning som standardisert element er dette forventet å gi støtte og informasjon til foreldre, slik at barn og unge får gode oppvekstsvilkår. Disse to elementene er også obligatoriske for henholdsvis alle deltakere og for deltakere som venter eller har barn, og er derfor elementer som er forventet å gjøre en forskjell for store deler av deltakergruppen.

Elementene praksis og hurtigspor er utviklet for å løse utfordringer med organisering og samarbeid i introduksjonsprogrammet, spesielt når det gjelder deltakernes overgang til arbeid, men også sammenhengen mellom klasseromsopplæring og praksis som læringsarena. Praksiselementet skal bidra til å fremheve viktigheten av tydelig definerte formål og bedre samarbeid for at praksis skal fungere godt. Gjennom å beskrive viktigheten av tidlig, tett og godt samarbeid er hurtigsporet forventet å bidra til at deltakere med medbrakt kompetanse som kan brukes i arbeidslivet, skal komme raskt ut i arbeid. Det er imidlertid uklare forventninger til den reelle effekten av hurtigsporet fordi man fortsatt er usikker på hvor mange som er reelle kandidater for dette elementet. Digital kompetanse som standardisert element er forventet å løse samfunnsutfordringer gjennom å bidra til at deltakere i introduksjonsprogram blir digitale på lik linje med befolkningen ellers.

Standardiserte elementer sett fra kommunene

De fleste kommunene har begrenset erfaring med å gjennomføre introduksjonsprogram innenfor rammen av ny integreringslov. Det er derfor for tidlig å uttale seg med tyngde om hvilke erfaringer kommunene har med å iverksette politikken. Det er likevel et godt tidspunkt for å kartlegge hvilke forventninger kommunene har til de ulike standardiserte elementene, og om de allerede nå ser utfordringer med å iverksette dem.

På overordnet nivå framstår forventningene til de ulike standardiserte elementene som høye både blant ledere og ansatte i introduksjonsprogram så vel som i voksenopplæringen for innvandrere. Når vi går mer detaljert til verks løftes det likevel fram en rekke utfordringer knyttet til hvordan det best kan legges til rette for at målsettingene med tiltakene kan realiseres. Det er i forlengelsen av dette, at enkelte peker på snubletråder i arbeidet med å omsette politikk til praksis.

Snubletråder og veien videre

De standardiserte elementene innføres samtidig som rammene for integreringsarbeidet endres gjennom ny integreringslov. For aktørene som arbeider med nyankomne flyktninger, er det derfor flere endringer å forholde seg til samtidig. Det er en betydelig usikkerhet blant kommunene i det vi kan kalle kartleggingsfasen. Usikkerheten handler om hvilket opplæringsløp som er riktig for ulike kategorier av deltakere, men også om det er mulig å få på plass tilbud innenfor tidsrammene. Gode introduksjonsprogram krever samarbeid mellom flere aktører. I en situasjon der regelverket endres, må noen av de etablerte samarbeidsformene justeres og enkelte nye etableres. Dette tar tid. I mellomtiden løper ukene for nye deltakere som venter på at deres tilbud skal komme på plass.

I rapportens kapittel 5 beskriver vi hvilke utfordringer kommunene framhever i arbeidet med å iverksette de ulike standardiserte elementene. Flertallet av disse utfordringene bør leses med kommunenes mer generelle rammebetingelser in mente. Det er har vært en betydelig nasjonal reduksjon i bosettingen av flyktninger. De fleste kommunene har dermed få deltakere. Det har gjort det vanskelig for mange å etablere en bred vifte av tiltak og tilbud. Individuelt tilpassede opplæringsløp er vanskelige å få på plass dersom det er få som skal bruke tilbudet. Samtidig tar anbefalingene i de standardiserte elementene i liten grad høyde for at kommunene har svært ulike forutsetninger for å ta dem i bruk. Koronapandemien har også lagt sterke føringer på kommunenes integreringsinnsats de siste to årene. Da samfunnet stengte ned, ble det nødvendig å gjøre store omstillinger på kort tid for å ivareta flyktningenes rett til opplæring og oppfølging.

Med integreringslov og innføring av standardiserte elementer, legger sentrale myndigheter en hånd på rattet i kommunenes integreringsarbeid. Den nye politikkens ambisjon er at standardisering skal bidra til kvalitetsheving og kvalitetsutjevning. Om de er på rett vei er for tidlig å svare på, men Fafo vil følge arbeidet de neste årene med sikte på å belyse nettopp dette spørsmålet. I de neste rapportene vil vi undersøke i hvilken grad og på hvilke måter kommunene iverksetter politikken, og ikke minst, hvilke resultater den har.