Etter- og videreutdanning i tariffavtalene i offentlig sektor

Åsmund Arup Seip

Fafo-rapport 2018:37

Last ned nettutgaven | English summary

Forskningstema: Organisering i arbeidslivet, Tariffavtaler og lovreguleringer

Prosjekt: Kartlegging av ordninger for etter- og videreutdanning i offentlig sektor

Forskere på Fafo: Åsmund Arup Seip

Å skape et system for etter- og videreutdanning i arbeidslivet er en utfordring. Tilretteleggingen må gi arbeidstakerne incitament til å ta etter- og videreutdanning, den bør sikre at etter- og videreutdanningen er relevant for virksomhetene, samfunnet og den enkelte arbeidstaker, og det må også foreligge en finansieringsordning som gjør det mulig for arbeidstakerne å bruke tid på utdanning. Kan partene i arbeidslivet bidra til dette gjennom tariffavtalene?

Denne rapporten gir en kartlegging av ordninger for etter- og videreutdanning som finnes i arbeidslivet i offentlig sektor, og ser på hvordan tariffavtaler kan bidra til kompetanseutvikling. Undersøkelsen bygger på en systematisk gjennomgang av et utvalg av de største landsdekkende tariffavtalene i offentlig sektor.

Utgitt: 2018 Id-nr.: 20686

Sammendrag

Denne rapporten kartlegger ordninger for etter- og videreutdanning som finnes i arbeidslivet i offentlig sektor, og ser på hvordan tariffavtaler kan bidra til kompetanseutvikling. Undersøkelsen bygger på en systematisk gjennomgang av et utvalg av de største landsdekkende tariffavtalene i offentlig sektor og omfatter et utvalg tariffavtaler fra tariffområdene staten, KS, Oslo kommune, Spekter Helse og Virke HUK. Undersøkelsen omfatter også fonds- og stipendordninger i arbeidslivet som finansierer etter- og videreutdanning.

Å skape et solid system for etter- og videreutdanning i arbeidslivet er en utfordring. I tillegg til at det må finnes et relevant utdanningstilbud, må det legges til rette for at arbeidstakerne kan ta etter- og videreutdanning. Tilretteleggingen må gi arbeidstakerne incitament til å ta etter- og videreutdanning. Den bør sikre at etter- og videreutdanningen er relevant for virksomhetene, samfunnet og den enkelte arbeidstaker. Det må også foreligge en finansieringsordning som gjør det mulig for arbeidstakerne å bruke tid på utdanning.

Vanligvis tilbys etter- og videreutdanning til arbeidstakere som en mulighet. I noen yrker er imidlertid etterutdanning pålagt arbeidstakeren som et obligatorisk krav for å få utøve yrket.

Kompetanse og lønn

Alle de store tariffavtalene i offentlig sektor har et betydelig element av kompetansebasert lønn, der formalkompetansen avgjør hvilken lønnsplassering arbeidstakeren skal ha. Selv om en rekke andre faktorer også kan ha betydning for lønnsfastsettingen, er formell kompetanse i mange tilfeller avgjørende. Det vanlige er at arbeidstakeren innplasseres etter formalkompetanse ved ansettelse, men at tariffavtalen ikke gir noen rettigheter til stillingsopprykk eller lønnsopprykk ved videreutdanning ut over grunnutdanningen. Sammenhengen mellom videreutdanning og lønns- eller stillingsopprykk vil være avhengig av avtale med arbeidsgiver om ny lønns- eller stillingsinnplassering eller av at den ansatte må fremme krav i lokale forhandlinger i virksomheten. Et unntak ser vi for enkelte profesjonsgrupper (lærere, leger) hvor vi finner et mer eller mindre utbygd kompetanselønnssystem basert på at videreutdanning gir rett til lønns- og/eller stillingsopprykk.

Kompetanselønnssystemene antas å stimulere den enkelte til å ta etter- og videreutdanning fordi avsluttet utdanning fører eller kan føre til høyere lønnsplassering.

Etter- og videreutdanning i tariffavtalene

  • Kompetansens betydning for utvikling av virksomhetene

Generelle formuleringer om kompetansens betydning for utvikling av virksomheten finner vi ofte i tariffavtalene i offentlig sektor. Slike formuleringer er ment å bevisstgjøre arbeidsgiver og ansatte om deres ansvar, og underbygge en videre drøfting gjennom lokalt partssamarbeid om hvordan målene kan realiseres. De har sjelden noen direkte betydning for rettigheter.

  • Ansvaret for å finansiere etter- og videreutdanning

Arbeidsmiljøloven pålegger arbeidsgiver å gi den ansatte nødvendig opplæring for å kunne utføre arbeidet på en trygg og sikker måte. Ut over dette velger noen bedrifter å bidra slik at ansatte kan ta etter- og videreutdanning og tilegne seg kompetanse som kan komme bedriften til nytte. Dersom bedriften ikke ser et direkte behov for kompetanseutvikling, vil den enkelte arbeidstaker som oftest selv måtte bekoste etter- og videreutdanning. Tariffavtalenes bestemmelser gjør det ofte klart at det er virksomhetens behov, ikke den enkelte arbeidstakers behov, som først og fremst skal ligge til grunn for gjennomføringen av kompetansehevende tiltak. Dette er et kjernepunkt i diskusjonen mellom partene i arbeidslivet om ansvar og kostnadsfordeling i forbindelse med etter- og videreutdanning.

  • Kartlegging av kompetanse – kompetanseplaner

Fordi kompetanse har spilt en stor rolle ved utforming av lønnssystemene i offentlig sektor, har spørsmålet om kartlegging av kompetanse også blitt viktig. Ut fra avtaleverket alene ser det ut til at det innenfor alle tariffområdene i offentlig sektor er lagt stor vekt på kartlegging av kompetanse og kompetansebehov. Tanken er at denne kartleggingen skal ligge til grunn for utvikling av de ansattes kompetanse, og gjøre det lettere for den enkelte leder og ansatte å ta opp spørsmål om behov eller ønsker om kompetanseutvikling, inkludert etter- og videreutdanning.

  • Rett til å ta etter- og videreutdanning

Arbeidsmiljøloven gir den enkelte arbeidstaker rett til utdanningspermisjon i inntil tre år innenfor visse rammer. I avtaleverket er det lagt opp til at den enkelte arbeidstaker skal avtale med arbeidsgiver om vedkommende kan ta etter- og videreutdanning, og eventuelt hva slags utdanning dette skal være. Et delvis unntak fra dette finner vi i tariffavtalene til leger og lærere. I legenes tariffavtale heter det at helseforetakene skal legge til rette for at den enkelte lege skal kunne gjennomføre en «kontinuerlig kompetanseutvikling», og at den enkelte lege har en forpliktelse til å «vedlikeholde og videreutvikle sin kompetanse».[1] I lærernes tariffavtale står det at lærerens arbeidstid blant annet består av «kompetanseutvikling».[2]

  • Permisjonsrettigheter

Rettighet til å ta etter- og videreutdanning kan styrkes eller utvides gjennom bestemmelser om permisjonsrettigheter i tariffavtalene. Flere av de store avtalene i offentlig sektor gir rett til permisjon i forbindelse med eksamen. Utforming av avtalebestemmelsen varierer fra tariffområde til tariffområde og også mellom yrkesgrupper.

  • Dekning av studieavgifter

Tariffavtalene både i staten og i kommunene (KS) åpner for at det kan gis stipend til ansatte som tar etter- og videreutdanning. I kommunene har arbeidstakere som får permisjon med lønn, også krav på å få dekket «legitimerte utgifter».

  • Støtte til livsopphold

Støtte til livsopphold under utdanning gis vanligvis gjennom at bedriften gir permisjon med hel eller delvis lønn.

  • Bindingstid

Bindingstid brukes når ansatte mottar permisjon med hel eller delvis lønn under utdanning, får dekket utdanningsutgifter eller mottar stipend. Tariffavtalene i staten, KS og Spekter åpner for bruk av plikttjeneste/bindingstid, men pålegger det ikke. Tariffavtalen i Oslo kommune pålegger bruk av bindingstid dersom det gis permisjon med lønn. Plikttjenesten skal i alminnelighet være det dobbelte av permisjonstiden.

  • Omstillingsavtaler

Omstillingsavtaler fastsetter retningslinjer for hva som skal skje under omstilling av virksomheten, og hvordan partene kan bidra til omstilling og utvikling av virksomhetene. Kompetanseutvikling blir trukket fram som ett av flere virkemidler ved nedbemanning og geografisk flytting av virksomheten.

Fonds- og stipendordninger

I noen tilfeller gir tariffavtaler rettigheter til støtte til etter- og videreutdanning som går ut over de rettighetene lovverket gir. I mange tilfeller vil det i offentlig sektor stilles større krav til begrunnelse og hjemmel for tiltak. Krav til offentlighet og likebehandling vil også kunne være større i offentlig sektor enn i privat sektor. I saker som berører arbeidstakerne og arbeidstakernes interesser, har myndighetene i mange tilfeller valgt å benytte tariffavtaler for å regulere ulike forhold framfor å gjøre dette i forskrifter eller egne regelverk.

Samlet sett kan vi si at tariffavtaler i offentlig sektor legger stor vekt på kompetanse. I hvilken grad dette fører til at arbeidstakere får ta del i etter- og videreutdanning, kan vi ikke lese ut av tariffavtalene. I de fleste tilfeller stiller avtalene krav om at utdanningen skal dekke virksomhetens behov dersom arbeidsgiver skal bidra økonomisk til etter- og videreutdanning. Det er opp til arbeidsgiver å avgjøre om utdanningen er relevant for virksomheten.

I noen yrker og for noen stillinger stilles det krav til at den enkelte arbeidstaker tar etter- og videreutdanning. Dette kravet kan også være formalisert i lov, avtale eller annet regelverk og knyttet til en sertifisering eller andre rettigheter.

Det finnes flere ordninger for avsetning av midler til etter- og videreutdanning i arbeidslivet der flere parter deltar i finansieringen. Noen av disse er regulert i tariffavtale. En annen type etter- og videreutdanningsfond er etablert innenfor helseprofesjonene blant annet for å sikre kompetanse knyttet til spesialisering. Disse fonds- og stipendordningene er finansiert over folketrygden med hjemmel i folketrygdloven og regulert i forskrift. Ordningene forvaltes av profesjons-/arbeidstakerorganisasjonene. Fonds- og stipendordningene i offentlig sektor som gjelder på tvers av yrkesgrupper, er fondene for opplæring og utvikling (OU-fond) og ordningen med tariffavsatte kompetansemidler i staten. Fonds- og stipendordninger som finansieres over folketrygden, er utdanningsfondene for leger og utdanningsfond for psykologer samt fondene for etter- og videreutdanning av fysioterapeuter og kiropraktorer. I tillegg har myndighetene utformet et tiltak for å sikre videreutdanning av lærere som finansieres av myndighetene og arbeidsgiver med egeninnsats (fritid) fra den enkelte lærer som tar etter- og videreutdanning.

En rekke arbeidstakerorganisasjoner har etablert egne stipendtilbud til medlemmer. Disse er strengt tatt ikke etablert gjennom et partssamarbeid eller ved myndighetenes mellomkomst og har derfor en noe annen karakter. Fondene eller stipendordningene er finansiert av medlemmene selv, enten gjennom årlige bevilgninger fra organisasjonen eller fra fond etablert med organisasjonsmidler, og er dermed en form for egenfinansiering. Deler av disse stipendmidlene går til etter- og videreutdanning.

Incentiver

Lønn er et vesentlig incitament til å ta etter- og videreutdanning. Alle tariffavtalene i offentlig sektor har en kobling mellom utdanning og lønn. I dag er de fleste avtalene minstelønnsavtaler som sikrer lønnsnivået innenfor ulike stillings- og utdanningskategorier, men som i tillegg åpner for mer individuell variasjon der også andre elementer enn utdanning kan legges til grunn for lønnsøkninger.

Tariffsystemet benyttes, eller kan benyttes, til å gi incitament til eller legge til rette virkemidler for å få ansatte til å ta etter- og videreutdanning, på følgende måter:

økonomiske incitamenter – høyere lønn etter endt utdanning, stipend eller
utgiftsdekning, lønn under utdanning

holdningsskapende krav – bevisstgjøring, krav om kompetansekartlegging av
behov og ressurser

barrierereduserende tiltak – permisjonsrettigheter, rett til kompetanseutvikling
i arbeidstiden

Relevans

Etter- og videreutdanningens relevans er et spørsmål om hvem som vil dra nytte av den og dermed kan være villig til å betale for den. Dersom en arbeidstaker ønsker å ta etter- og videreutdanning for å løse arbeidsoppgavene i jobben på en bedre måte, vil det ha relevans for arbeidsgiver. Vil en arbeidstaker kvalifisere seg for en annen jobb, kan det ha relevans for samfunnet, mens et ønske hos arbeidstaker om å utvikle egne kunnskaper har kanskje mest relevans for arbeidstakeren selv, i hvert fall i første omgang. Relevans er dermed et spørsmål om hvilket perspektiv vi legger på etter- og videreutdanningen.

Dagens tariffavtaler og system for etter- og videreutdanning i arbeidslivet legger stor vekt på hvilken relevans utdanningen har for virksomheten. Noen tariffbestemmelser gir imidlertid arbeidstakerne en rettighet uten at det legges et krav om relevans til grunn. I andre tilfeller har myndighetene bidratt for å løse særskilte sektor- eller samfunnsbehov. Tariffavtaler kan dermed regulere tilgangen til etter- og videreutdanning med relevans for ulike aktører:

Arbeidsgiver bestemmer hva som er relevant.

Universelle rettigheter lar arbeidstakerne avgjøre hva som er relevant.

Særskilte rettigheter kan utformes for å dekke samfunnsbehov.

Finansiering

Gjennomgangen av finansieringsordninger i denne rapporten viser at det eksisterer ulike ordninger for finansiering av etter- og videreutdanning i tillegg til den opplæringen arbeidsgiver tilbyr arbeidstakerne. Vi kan si at det i grove trekk dreier seg om tre typer ordninger: frivillige tilskuddsordninger, skattefinansierte ordninger og finansieringsordninger avtalt i kollektivavtaler.

Frivillige tilskuddsordninger omfatter ulike former for støtte fra arbeidsgiver (permisjon med eller uten lønn) og stipend fra arbeidstakerorganisasjoner (eller andre aktører). Fordelen med frivillige tilskuddsordninger er at etter- og videreutdanningen som finansieres med støtte fra arbeidsgiver, trolig har stor relevans for virksomhetene. Ulempen med finansiering av etter- og videreutdanning gjennom frivillige tilskuddsordninger er at det kan være vanskelig å få finansiert etter- og videreutdanning som arbeidsgiver ikke ønsker, eller ikke har råd til, å finansiere.

Skattefinansiert studiestøtte har blant annet blitt etablert innenfor helseprofesjonene der utdanningsfond finansieres over folketrygden. Fordelen med skattefinansierte utdanningsfond er at samfunnsrelevansen blir stor. Utdanningsfondene er opprettet der myndighetene har sett et behov for etter- og videreutdanning, og de sikrer langt på vei at etter- og videreutdanningen blir virksomhetsuavhengig, og kommer hele helsesektoren til nytte. Det kan være en ulempe ved skattefinansierte ordninger at arbeidsgiver har mindre innflytelse over hvilken etter- og videreutdanning arbeidstakerne tar.

Tariffavtalte finansieringsordninger er fonds- eller stipendordninger etablert gjennom tariffavtalene. Her bidrar gjerne både arbeidsgiver- og arbeidstakerparten med midler. At finansieringen og bruken av midler skjer i samarbeid mellom parter som har interesse av å styrke etter- og videreutdanningen, kan bidra til at utdanningen får relevans. I bransje- eller sektorspesifikke tariffavtaler kan fondsordningen tilpasses bransjen eller sektorens særskilte behov og gjøre finansieringen mer uavhengig av enkeltvirksomheters finansieringsevne. En ulempe med tariffbaserte ordninger kan være at arbeidstakere i virksomheter som ikke er dekket av tariffavtale, ikke vil få tilbud om etter- og videreutdanning.

Etter- og videreutdanning i arbeidslivet i offentlig sektor

Til tross for at kompetanseutvikling er høyt prioritert av partene i arbeidslivet, vet vi lite om omfanget av etter- og videreutdanning i arbeidslivet. Det finnes ingen helhetlig oversikt over hvordan bestemmelsene i tariffavtalene brukes, og hvor mange arbeidstakere som drar nytte av dem. Finansieringsordninger for etter- og videreutdanning som er etablert av arbeidstakerorganisasjonene, viser imidlertid at begge parter ser betydningen av etter- og videreutdanning i arbeidslivet, og at også arbeidstakeren er villig til å bidra til å finansiere dette. For å sikre at etter- og videreutdanningen blir relevant for både virksomhetene og arbeidstakerne, bør begge parter ha innflytelse over hvilken etter- og videreutdanning som tilbys, og som tas. For å oppnå et større volum i utdanningen og for å sikre at etter- og videreutdanningen blir relevant også ut fra et samfunnsperspektiv, må myndighetene bidra.

 

[1] Overenskomstens del A, A1 og A2, overenskomstområde 10, 2016–2018, Spekter – Den norske legeforening, § 4.1.

[2] Dokument 25, 2016–2018, Særbestemmelser mellom Oslo kommune og Utdanningsforbundet, pkt. 3.3.6.