Kartlegging av innvandrere med d-nummer og langvarig tilknytning til Norge

D-nummer er et identitetsnummer for personer som ikke er registrert som bosatt i Norge, og har flere ulike formål. Denne rapporten gir kunnskap om omfanget av arbeidsinnvandrere med d-nummer og lang botid i Norge, her definert som mer enn seks måneder. Den kartlegger også årsaker til at personer med slik tilknytning ikke registreres som bosatt, og hvilke konsekvenser dette kan ha for deres møte med norske rettigheter og tjenester.

Bruken av d-nummer økte etter den store arbeidsinnvandringen i forbindelse med EU-utvidelsene i 2004 og 2007. Det har skapt bekymring at personer som i praksis har etablert seg i landet over tid, ikke registreres som bosatt. Dette er noe av bakgrunnen for prosjektet. Tidligere forskning på feltet er begrenset, men peker på en rekke praktiske, sosiale og juridiske utfordringer ved å ha d-nummer og oppholde seg i Norge over tid.

For å bli registrert som bosatt må man ha til hensikt å bli i Norge eller faktisk ha bodd her i minst seks sammenhengende måneder i tillegg til å ha lovlig opphold. Det kreves som regel personlig oppmøte på et skattekontor med gyldig dokumentasjon for å få godkjent innflyttingsmelding. Det er plikt til å melde innflytting dersom man bosetter seg i en norsk kommune. Ved pendling til bolig i et annet EØS-land kan man unntas fra denne plikten.

D-nummer bestilles ikke av personen selv, men av en virksomhet eller myndighet som har behov for identifikasjon av en person uten fødselsnummer. Siden 2017 har d-numre blitt satt som inaktive fem år etter utstedelse. De kan reaktiveres enten av rekvirenten eller ved at personen møter til ID-kontroll ved et skattekontor.

Data og metode

Rapportens problemstillinger er belyst gjennom en kombinasjon av kvantitative og kvalitative metoder. Omfangsanalysen bygger på data fra a-ordningen, som inneholder månedlige opplysninger om alle arbeidsforhold i Norge. Dette er det mest detaljerte og oppdaterte datagrunnlaget som finnes for personer med d-nummer. I hovedanalysen brukes data fra mars 2024, og det undersøkes hvor mange personer med d-nummer som har vært i arbeid over tid. Ved å analysere tilknytning måned for måned over en tolvmånedersperiode er det gjort anslag over hvor mange som trolig har oppholdt seg i Norge over tid.

Siden det ikke finnes noen direkte informasjon om faktisk oppholdstid i Norge, bygger analysen på antagelsen om at arbeidstilknytning er en indikasjon på tilstedeværelse i landet. Dette gjelder ikke nødvendigvis for alle, for eksempel ved pendling fra utlandet. Samtidig fanger analysen bare opp personer i arbeid og utelater dermed alle som står utenfor arbeidslivet. Enkelte registrerte arbeidsforhold kan også være feil registrert, men dette antas å ha begrenset omfang. Resultatene må tolkes med varsomhet. Begrenset datatilgang er i seg selv en del av problemstillingen: Mange med langvarig tilknytning til Norge er vanskelige å fange opp i statistikken og forblir usynlige i systemet; for forskning, forvaltning og andre.

Det kvalitative materialet består av atten dybdeintervjuer, ti kortere intervjuer og to gruppeintervjuer i tillegg til dokumentanalyse. Informantene inkluderer representanter fra offentlige etater, sivilsamfunn, arbeidsgiversiden, fagorganisasjoner og arbeidstakere. Denne bredden har vært nødvendig for å fange variasjon i erfaringer og praksis.

I mange tilfeller er det ulike lover, regelverk og instanser som virker samtidig – og til dels motstridende – på enkeltpersoners situasjon. Dette gjør at problemkomplekset har karakter av et «wicked problem»: en samfunnsutfordring som kjennetegnes av utydelige problemdefinisjoner, overlappende ansvarsforhold og manglende enighet om løsninger. Hvordan man forstår problemet – og hva man oppfatter som løsninger – avhenger i stor grad av hvilken rolle man har i systemet. Dette har vært et gjennomgående perspektiv i analysen av det kvalitative materialet, som undersøker ulike aktørers problemforståelser.

Omfang av personer med d-nummer i arbeidsforhold

Det finnes ingen direkte måte å anslå hvor mange personer med d-nummer som har bodd i Norge over tid, på. Omfanget er derfor beregnet ved hjelp av månedsbaserte data fra a-ordningen. Alle arbeidsgivere er pliktige til å sende inn a-meldinger med opplysninger om sine ansatte. Når en person er registrert i et arbeidsforhold over flere måneder, tyder det på at vedkommende har oppholdt seg i landet over lengre tid.

Anslagene for hvor mange som oppholder seg i Norge over tid uten å være registrert som bosatt, har begrenset presisjon. Dette skyldes at analysen ikke fanger opp personer utenfor arbeid, og at arbeidstilknytning ikke nødvendigvis innebærer faktisk opphold – for eksempel ved pendling fra utlandet. Det er heller ikke mulig å vite hvem som oppholder seg i landet uten å arbeide eller søke arbeid, eller hvor lenge de har vært her. Det understrekes at personer med langvarig arbeidstilknytning ikke nødvendigvis burde vært registrert som bosatt etter dagens regelverk, og vi vet heller ikke hvor mange som eventuelt har forsøkt å melde innflytting.

Nedre grense for «lang botid» er i vår analyse satt til seks måneder. Personene med d-nummer er kategorisert i tre grupper:

• langvarig tilknytning: kontinuerlig arbeid i alle tolv foregående måneder
• sterk tilknytning: i arbeid i mellom seks og elleve måneder i tolv foregående måneder
• svak tilknytning: i arbeid i mindre enn seks av tolv foregående måneder

De siste tilgjengelige tallene er fra mars 2024 og omfatter 70 000 personer. Av disse har over 30 000 hatt arbeidsforhold i alle de siste tolv månedene (langvarig tilknytning), og om lag 20 800 har vært i arbeid i seks til elleve av månedene (sterk tilknytning). Til sammen utgjør disse to gruppene 73,2 prosent av totalen.

Usikkerheten i tallene kan illustreres med to eksempler: Blant de med langvarig eller sterk tilknytning kan det være personer som jobber rotasjon^[1] og pendler mellom hjemlandet og Norge. Det er ikke mulig å identifisere pendlere direkte. I gruppen med svak tilknytning (26,2 prosent) kan det også finnes personer som har bodd lenge i Norge, men har svak eller ujevn arbeidsmarkedstilknytning.

I gruppen med langvarig tilknytning jobber bare 12 prosent turnus eller skift, noe som muliggjør pendling. Dette tyder på at flertallet har vanlige arbeidstidsordninger og trolig oppholder seg i Norge store deler av året. Personer som er sårbare på arbeidsmarkedet, og som beveger seg hyppig ut og inn av arbeidsforhold, eller mellom svart og hvitt arbeid, havner i kategorien «svak tilknytning». Disse kan likevel ha bodd i landet i lang tid.

Majoriteten av de med langvarig tilknytning er i alderen 30–54 år, og fordelingen på opprinnelsesland er som følger:

Utviklingen fra 2016 til 2024 viser at andelen med langvarig tilknytning økte fra 39 til 44 prosent av alle som er registrert med d-nummer. Andelen med sterk tilknytning holder seg på samme nivå (30 prosent) i denne perioden, mens andelen med svak tilknytning blir noe mindre.

Overgang fra d-nummer til registrering som bosatt

Et sentralt spørsmål er hvor vanlig det er å gå fra d-nummer til å bli registrert som bosatt. Av de som hadde d-nummer i 2017, hadde 55 prosent fortsatt d-nummer tre år senere. 9 prosent var blitt registrert som bosatt, mens 36 prosent ikke var registrert – trolig fordi de har reist ut eller er utenfor arbeid. Blant personer med sterk tilknytning i 2017 hadde 38 prosent fortsatt d-nummer i 2020, 14 prosent var blitt registrert som bosatt, og 48 prosent var ikke lenger registrert. For de med svak tilknytning var andelene 23 prosent med d-nummer, 13 prosent registrert som bosatt og 64 prosent ikke registrert.

Med andre ord tyder tallene på at det er svært utbredt å bo i landet i minst seks måneder før bosetting. Videre viser analysene at den høyeste andelen med langvarig eller sterk tilknytning til Norge før bosetting er arbeidsinnvandrere fra de nyeste EU-landene.

Praksis og opplevelser knyttet til vurderinger av innflyttingsmeldinger

Registrering som bosatt og tildeling av fødselsnummer bygger på en helhetsvurdering av lovlig opphold og enten intensjon om eller faktisk opphold i minst seks måneder. Folkeregisterhåndboken utdyper vurderingskriteriene, og det kreves dokumentasjon som samlet sannsynliggjør bosettingshensikt. Ifølge Skatteetaten har kravene blitt mer omfattende over tid, blant annet fordi ansvaret for å vurdere lovlig opphold er flyttet dit. Dokumenter som tidligere ble levert til politiet, må nå legges fram for Skatteetaten ved innflyttingsmelding.

Formuleringene i Folkeregisterhåndboken ble presisert i 2021 og 2022, da tilknytning til utlandet – som bolig eller familie – eksplisitt ble inkludert. Skatteetaten opplyser at dette ikke er en praksisendring, men en skriftliggjøring av etablert praksis. Det finnes imidlertid ingen dokumentasjon på at dette var uttrykt skriftlig før endringene. Siden 2021 har også Skatteetatens rutiner for innflytting mv. presisert at visse forhold kan tale mot bosetting, blant annet «[…] uselvstendig bolig i Norge (gjerne sammen med flere kolleger/kamerater), at melder arbeider i rotasjon eller gjennom et bemanningsbyrå, at melder har hatt samme arbeidsforhold over lengre tid uten å melde innflytting […]». Informanter bekrefter at slike forhold også har blitt vektlagt i praksis, og at for eksempel familie i utlandet har blitt avgjørende i avslag – selv ved dokumentert bolig og arbeid i Norge.

Strukturelle forhold knyttet til bolig- og arbeidsmarkedet trekkes med andre ord fram som hindre for å kunne dokumentere opphold og tilknytning. Flere informanter mener det kreves dokumentasjon på framtidig opphold, også når seks måneders faktisk opphold er sannsynliggjort. Noen opplever at praksis varierer mellom skattekontorer og saksbehandlere, og at personer i tilsynelatende lik situasjon får ulike vedtak. Dette har ikke latt seg etterprøve. Skatteetaten viser til at ulikt utfall skyldes forskjeller i dokumentasjon eller situasjon, og at praksis ikke er endret.

Lang saksbehandlingstid løftes fram som en barriere i seg selv. Enkelte informanter viser til ventetid på flere måneder og beskriver et system som er vanskelig å navigere i. Flere oppgir at kravene er uklare, og at informasjon spriker mellom etater. Det kan finnes insentiver til å ikke melde innflytting dersom det medfører tap av rettigheter i hjemlandet. Noen kjenner ikke til plikten til å melde innflytting og forveksler d-nummer med varig registrering i Folkeregisteret. Slike misforståelser kan føre til at innflytting ikke meldes før det oppstår behov for offentlige tjenester, noe som gjør det vanskeligere å dokumentere tilknytning i ettertid. Samlet peker informantenes beskrivelser på at regelverket og praksisen oppleves som krevende å forstå, med betydelige utfordringer knyttet til dokumentasjon, informasjon og forutsigbarhet.

Utfordringer med å leve og bo i Norge med d-nummer

Elektronisk identifisering

Elektronisk identifisering er en utfordring for personer med d-nummer. BankID er den mest brukte løsningen på høyt sikkerhetsnivå, men det er vanlig at bankene krever fødselsnummer, selv om bruk av d-nummer er tillatt. Buypass og Commfides er alternativer som er tilgjengelige for personer med d-nummer, men krever registrert adresse i Norge og koster penger. Uten elektronisk ID på høyeste nivå stenges man ute fra tjenester som mobilabonnement, depositumskonto, registrering som arbeidssøker, digital aktivitetsplan fra Nav og søknad om sosialhjelp på nett. Flere private aktører, som finn.no, godtar kun BankID. Vipps oppgir at personer med d-nummer kan bruke tjenesten, men henviser kun til BankID for identitetsverifisering.

Blant informantene rettes det kritikk mot at kun private aktører, hovedsakelig banker, tilbyr elektronisk ID på høyeste sikkerhetsnivå. Rettsstatsmeldingen fra 2023 peker på at dette utgjør et rettssikkerhetsproblem, ettersom ID-løsningen som brukes av både offentlige og private aktører, utstedes av private banker. Den reviderte eIDAS-forordningen fra EU, vedtatt i 2024, vil trolig medføre at staten får plikt til å tilby en slik ID-løsning selv.

Helsehjelp

I flere av intervjuene våre framkommer det en god del usikkerhet om helserettighetene til personer med d-nummer. Alle har rett til øyeblikkelig hjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven. EU/EØS-borgere med europeisk helsetrygdkort har samme tilgang til helsetjenester som landets egne innbyggere og betaler kun en eventuell egenandel.

Fastlegeordningen er forbeholdt personer registrert som bosatt og er derfor ikke tilgjengelig for de med d-nummer. I praksis må disse benytte private helsetjenester, legevakt eller reise til hjemlandet for behandling. Mange er avhengige av sykmelding fra lege i hjemlandet, og manglende fastlege i Norge svekker muligheten for oppfølging av sykmeldte. Ved arbeidsulykker kan det bli vanskelig å samle dokumentasjon som kreves for eksempel ved yrkesskadeerstatning, og noen ganger blir ikke skader rapportert. For noen oppstår en ond sirkel: Behandling må skje i hjemlandet, og utenlandsoppholdet kan senere bli brukt som grunnlag for å avslå bosetting i Norge.

Velferdsytelser

Personer som arbeider i Norge, er medlem i folketrygden – enten som «bosatt» eller som arbeidstaker. En jobb gir vanligvis umiddelbar tilgang til velferdsordninger, familieytelser og inntektssikring. Som vist kan personer med d-nummer møte praktiske hindringer i velferdsforvaltningen, blant annet på grunn av krav om elektronisk ID på høyt sikkerhetsnivå.

Rett til arbeidsavklaringspenger krever fem års medlemskap i folketrygden, og prosessen forutsetter dokumentasjon fra fastlege – noe som kan være utfordrende for personer med d-nummer. For å få sykepenger må man ha jobbet i minst fire uker og ha en årsinntekt over 0,5 G. EØS-borgere kan medregne arbeidstid fra andre EØS-land.

Man kan i prinsippet ha rett til sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven i Norge når man er registrert med et d-nummer, men det avgjørende er om man har «bopel» i Norge. EØS-borgere med lovlig opphold er unntatt fra bopelkravet. Rettighetene til EØS-borgere og deres familiemedlemmer etter sosialtjenesteloven ble  klargjort i 2025 i Forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge fordi den tidligere forskriften ikke tydeliggjorde hvordan EØS-regelverket påvirker retten til sosiale tjenester.

Bustøttelova krever at mottakeren er registrert som bosatt i folkeregisteret. Boligsosialloven stiller ikke eksplisitt krav om bosetting, men kommunene kan likevel forutsette det ved tildeling av kommunal bolig eller boligrådgivning. Også Husbankens støtteordninger kan i praksis være utilgjengelige for personer med d-nummer, ettersom det ofte kreves langvarig tilknytning til Norge.

Økt sårbarhet?

Personer med d-nummer kan komme i situasjoner som forsterker sårbarhet og dermed økt risiko for å bli utnyttet i arbeidsforhold. Det gjelder særlig en sterkere avhengighet av arbeidsgiver på grunn av praktiske hindringer med tilgang til bolig, banktjenester, helsetjenester mv. For personer med d-nummer kan det norske systemet være komplekst og vanskelig å navigere i – «alt» blir vanskeligere uten fødselsnummer. Dette skaper en situasjon der mange blir avhengige av andre for å utføre grunnleggende oppgaver.

Regelverk i Sverige og Finland

Sverige har en modell som ligner den norske, med et alternativt identitetsnummer (samordningsnummer). Oppholdet må vare minst ett år for å bli folkeregistrert. Det svenske personnummeret tilsvarer det norske fødselsnummeret. Personer med samordningsnummer kan møte utfordringer ved jobbsøking, signering av arbeids- og leiekontrakter, medlemskap i foreninger, stemmerett ved lokale valg og EU-valg, netthandel, kjøretøyregistrering, bankkonto og telefon- og internettabonnement. Sverige har ikke fastlegeordning, men pasienter kan være tilknyttet helsesentre, og det er ingenting som tyder på at samordningsnummer hindrer dette. Finland har en annen modell og benytter kun ett nummer. Arbeidsinnvandrere må registrere personopplysninger for å få finsk personnummer, som krever minst tre måneders opphold. Tilgang til helsetjenester, sosialhjelp og utdanning forutsetter vanligvis registrering som bosatt i en kommune. Det krever som regel toårig arbeidskontrakt, ett års opphold eller familiebånd til en registrert person. Uten kommunal registrering kan tilgangen til visse tjenester være begrenset. Elektronisk ID er knyttet til tildeling av finsk personnummer.

Drøfting og konklusjoner

Det er ganske ulike perspektiver blant våre informanter på problematikken rundt langvarig registrering med d-nummer. Forvaltningsorganer legger vekt på behovet for kontrollerte identiteter og regelverksforankret praksis, mens ideelle organisasjoner peker på de sosiale konsekvensene av manglende bosetting og den samlede effekten dette har for enkeltpersoner.

Et grunnleggende skille går mellom de som mener hovedproblemet er at Skatteetatens praksis ved vurdering av innflyttingsmeldinger og tildeling av fødselsnummer er for streng, og de som mener det er knyttingen av rettigheter og tjenester til fødselsnummer som skaper de største utfordringene. Disse forståelsene er ikke gjensidig utelukkende, og analysen viser at begge er sentrale for å forstå hvordan vanskene oppstår. Utfordringene oppstår i skjæringspunktene mellom ulike etater, lovverk og ansvarsområder og forsterkes av at ingen har et samordnet eller helhetlig ansvar. Vi foreslår å bruke begrepet konsekvensforskyvning for å beskrive hvordan praksis og regelverk på ett felt får konsekvenser på andre områder. Det framstår også som et ansvarsfravær snarere enn ansvarsfraskrivelse – det finnes ikke én institusjon som har ansvar for samordning for personer med d-nummer og langvarig tilknytning til Norge.

Samtidig viser materialet at mange personer med d-nummer har hatt arbeidsforhold registrert i a-ordningen over lang tid. Det reiser spørsmål om hvordan varighet og tilknytning forstås i praksis. Dokumentasjonskravene for bosettingshensikt, slik de praktiseres, samsvarer i liten grad med hvordan arbeidsmigrasjon og tilhørighet utspiller seg i mange tilfeller. Spesielt gjelder dette vurderingen av at tilknytning til utlandet – som familie eller bolig i hjemlandet – automatisk svekker tilknytningen til Norge. Det kan også stilles spørsmål om hvordan rotasjonsarbeid tolkes i vurderingen av bosetting, selv når det innebærer at personen har store deler av sitt yrkesliv i Norge.

Rettigheter og tilknytning vurderes fortsatt med utgangspunkt i langvarig bofasthet og sterk territoriell tilstedeværelse. Dette er ikke nødvendigvis forenlig med sirkelmigrasjon og transnasjonale livsstrategier, der tilstedeværelse og tilhørighet strekker seg over landegrenser og man kan ha tilhørighet flere steder. Det gjelder også for omsorgsutøvelse og familierelasjoner, som i noen tilfeller tolkes som tegn på svakere tilknytning, men som i realiteten er en del av migranters forsørgelsesstrategier.

Det reises også spørsmål om lovligheten av enkelte avgrensninger. Enkelte rettigheter, som fastlegeordningen og bostøtte, er eksplisitt forbeholdt personer registrert som bosatt i folkeregisteret. I andre tilfeller skjer utestengelse i praksis, som når BankID krever fødselsnummer for registrering, og andre tjenester bare godtar BankID for identitetsbekreftelse. Det er uklart om dette er i tråd med EØS-retten, som forutsetter at administrative prosedyrer ikke skal utgjøre uforholdsmessige hindringer for fri bevegelighet eller gi rom for diskriminering.

Basert på analysen presenteres fire mulige innganger til tiltak:

1. avskaffe d-nummer som kategori og utvikle en ny modell for folkeregistrering, for eksempel etter finsk modell, med én type identitetsnummer
2. justere Skatteetatens praksis ved å klargjøre kriterier og dokumentasjonskrav og vurdere hvordan tilknytning til Norge skal forstås og avgjøres
3. sørge for at tilgang til tjenester ikke er avhengig av registrering som bosatt, men at det gjøres selvstendige vurderinger av rettighetsgrunnlag
4. forbedre informasjon og veiledning, slik at enkeltpersoner lettere kan forstå og navigere i regelverket

Anbefalingene retter seg mot både overordnede strukturer og mer konkrete tiltak og tar høyde for at utfordringene er sammensatte og ikke kan løses innenfor én sektor alene.

^[1] Arbeidstidsordninger som åpner for konsentrerte arbeidsperioder, etterfulgt av lengre samlede friperioder.