Sammendrag

Heltid som norm i kommunesektoren har lenge vært et uttalt mål både for regjeringen, partene i arbeidslivet og mange kommuner.[1] Slik også for de åtte kommunene som beskrives i denne rapporten.

En ny vei mot heltidskultur

Ansporet av Fredrikstad kommune har Drammen, Aremark og Bydel Østensjø i Oslo gått sammen i et nettverk og etablert programmet «En ny vei mot heltidskultur». Målet er å utvikle en heltidskultur som kan øke verdiskapingen både lokalt i deltakerkommunene og nasjonalt.

Dette er en svært ambisiøs programerklæring. Her skal kommunene først utvikle en heltidskultur, noe ingen annen norsk kommune til nå har klart i stor skala. Dernest skal dette arbeidet bidra til økt verdiskaping. Til slutt skal erfaringer fra prosjektet kunne bidra til at flere kommuner når de samme målene.

Nyskapingen i prosjektet ligger først og fremst i å utvikle metoder som involverer og motiverer ledere, tillitsvalgte, politikere og ansatte til å skape betingelser for at de turnustekniske tiltakene i neste omgang kan implementeres.

Forprosjekt i åtte kommuner

Parallelt med de fire kommunene i programmet «En ny vei mot heltidskultur», har de fire Sørlandskommunene Flekkefjord, Hægebostad, Kvinesdal og Sirdal fra Listerregionen gjennomført egne forprosjekt. Detaljer fra dette er beskrevet i rapporten Dypdykk i deltidskulturen i fire Sørlandskommuner (Bråthen & Moland 2019). Samtlige åtte kommuner har benyttet de samme spørreundersøkelsene. Vi har derfor valgt å presentere data fra alle åtte i denne rapporten. I forprosjektet har en svart ut fra disse spørsmålene:

Hvordan/hva er omfanget av deltidsarbeid?

Hvilke begrunnelser oppgir deltidsansatte for sitt deltidsvalg?

Hva betyr stillingsstørrelse, turnuser og involvering for arbeidsmiljøet og balansen mellom arbeid og fritid?

Hvordan påvirker deltidsarbeid tjenestekvaliteten?

Hvilke holdninger har informantene til deltidskulturen og mulighetene for å utvikle heltidskultur?

I tillegg beskriver rapporten Fredrikstad kommunes forsøk med refleksjons- og involveringsverktøyet «prekesjappe».

Gjennomføring og metode

Datainnsamlingen har foregått i 2018 og 2019. Det er gjennomført 15 spørreundersøkelser til åtte kommuners ledere, tillitsvalgte og ansatte, til seks kommuners politikere, og to undersøkelser til Fagforbundets medlemmer og hovedtillitsvalgte i alle norske kommuner. Vi har svar fra 409 ledere og 311 hovedtillitsvalgte, 10 128 ansatte og 66 politikere.

Tabell: 15 spørreundersøkelser til åtte kommuners ledere, tillitsvalgte og ansatte, til seks kommuners politikere, og to til Fagforbundets medlemmer og Hovedtillitsvalgte.

Hovedfunn

Hvordan er omfanget av deltidsarbeid?

Fra 2002 til 2016 lå andelen heltidsansatte i den kommunale pleie- og omsorgssektoren stabilt på ca. 23–24 prosent, ifølge data fra PAI-registeret. De siste to årene har heltidsandelen økt til 26 prosent. Andre områder, som skole, barnehage, SFO/AKS[2], kultur, kjøkken og renhold, har også et stort omfang av deltid.

Flekkefjord, Aremark og Hægebostad ligger en del under gjennomsnittet, mens Kvinesdal og Sirdal ligger omtrent på gjennomsnittet. Fredrikstad, Drammen og Oslo ligger over. Fra 2010 har de fire Listerkommunene, Aremark og Fredrikstad hatt en markert økning i heltidsandelen. I Drammen og Oslo har utviklingen gått i motsatt retning.

Hvorfor jobber ansatte deltid?

Motivene og begrunnelsene for deltid[3] er dels negativt (ufrivillig, heltid er for slitsomt, dårlig helse, tidspress osv.) og dels positivt begrunnet (frihet, familie, det gode liv, fleksibilitet). En del av begrunnelsene glir over i hverandre.

77 prosent av de deltidsansatte begrunner deltiden med at de liker å ha mer fri enn de ville ha fått i en hel stilling. De fleste oppgir at de kan «shoppe» ekstravakter når de ønsker det. Mange oppgir at deltid i kommunen gir dem mulighet til å kombinere flere stillinger. Dette er særlig utbredt i Bydel Østensjø.

Pleie- og omsorgsyrkene, SFO/AKS og kultursektoren har flest deltidsansatte. Deltidsansatte som jobber i ønsket deltidsstilling, har i gjennomsnitt en stillingsprosent på 67. Ansatte i uønsket deltid ligger 6 prosentpoeng lavere. Høyskoleutdannede har større stillinger enn faglærte og ufaglærte. De høyskoleutdannede jobber heller ikke så ofte ufrivillig deltid som andre.

Den frivillige deltiden er en strategi der den enkelte tar utgangspunkt i sine egne ressurser og private verdier og forpliktelser. Ved å velge å jobbe i kommunesektoren, får de også mulighet til å velge deltidsstilling. For mange blir stillingene så fysisk og mentalt belastende at behovet for å jobbe deltid framstår som en nødvendighet, selv om det opprinnelige motivet for deltidsjobben var et annet.

Ifølge våre data, ser det ut til at den frivillige deltiden har økt som andel av all deltid. Dette viser at innsatsen for å utvikle heltidskultur ikke bør begrense seg til tiltak mot ufrivillig deltid, slik mange kommuner gjør, og slik Solberg-regjeringen har tatt til orde for i den siste regjeringsplattformen fra Granavollen i januar 2019.

Hva betyr stillingsstørrelse, turnuser og involvering for arbeidsmiljøet og balansen mellom arbeid og fritid?

Spørsmål om arbeidsmiljø og arbeidsbelastninger er viktige i seg selv. Som del av et forprosjekt er sammenhenger mellom arbeidsbelastninger, arbeidsorganisering, arbeidstakerinvolvering og ulike arbeidstidsordninger viktige å forstå, med tanke på hvilke tekniske tiltak kommunene skal ta i bruk når de blir klare til å etablere flere heltidsstillinger.

Samarbeidsturnus og langvakter: Færre slitne, flere involverte, mest familievennlig

Tjenestesteder som benytter samarbeidsturnus og langvakter både helg og hverdag,[4] har færre arbeidstakere som er slitne og flere som er involverte i arbeids- og arbeidstidsplanleggingen. Dette forsterker jobbengasjementet, samtidig som det blir lettere å tilpasse arbeidstiden til familie- og fritidsaktiviteter. For ansatte som har arbeidstid som overskrider normalarbeidsdagen, er dette særlig gunstig.

Tradisjonell todelt turnus, B-pregede vikarpooler og kortvakter er tyngst

Den største gruppen av slitne ansatte går i tradisjonell, todelt turnus. Mest slitne er en mindre gruppe som jobber kortvakter. De jobber på de mest arbeidsintensive tidspunktene. Denne gruppen blir mindre involvert i planlegging og gjennomføring av arbeidsoppgaver enn for eksempel heltidsansatte i samarbeidsturnus.

Turnustypen som går under fellesbetegnelsen ressursenhet /vikarpool, praktiseres overveiende som en kilde til innhenting av vikarer, og mindre som en ressursenhet med høyt kompetente og attraktive medarbeidere i fulle stillinger. Sammen med kortvaktene har kommunene her arbeidskraft som er lite integrert i arbeidsmiljøet. Mange har lav utdanning og deltidsstillinger. Bruk av slike vikarpooler og kortvakter avspeiler en arbeidsgiverpolitikk som legger liten vekt på kompetanse og et godt arbeidsmiljø.

Tradisjonelle, tredelte turnuser: Passive ansatte?

Bruk av tradisjonelle, tredelte turnuser kommer også dårlig ut dersom det er et mål å utvikle aktive fagmiljøer. Ansatte i den tredelte turnusen er ikke mer slitne enn ansatte i tradisjonelle, todelte turnuser. De er imidlertid mer passive i utviklingsaktiviteter, og de opplever oftere at turnusen er vanskelig å kombinere med familien.

Involvering og pauseavvikling forebygger

Ansatte som jobber på «involverende arbeidsplasser» og som dertil har gode rutiner for pauseavvikling, er mindre slitne enn andre. Turnusyrkene har svakere rutiner for pauseavvikling enn de andre kommunale yrkene som dekkes i undersøkelsen. Dette gjelder særlig der det i tillegg til de tradisjonelle turnusene praktiseres kortvakter og vikarpooler. Sykehjemmene og hjemmetjenestene er svakest på involvering av medarbeidere, samtidig som de er overrepresentert med ansatte som oppgir at de ofte er slitne.

Involvering og nærvær styrker både arbeidsmiljøet og privatlivet

Mange trives med å jobbe i turnus, og blant dem står langvakter og samarbeidsturnus høyest i kurs. Turnustiltak som styrker arbeidsmiljøet, kan også styrke den ansattes muligheter for et tilfredsstillende privatliv.

Mindre slitne med alderen?

Mange unge oppgir at de ofte er fysisk slitne etter en vakt. De er samtidig svakt overrepresentert på tunge turnuser og underrepresentert på mindre tunge turnuser. De unge synes også oftere at arbeidstidsordningen står i veien for fritidsaktiviteter. Dette kan være en følge av at de har en mer uforutsigbar arbeidstid og fritid. De eldre jobber gjerne i stillingsstørrelser de selv synes er bekvemme, og med mer forutsigbar arbeidstid.

Ansatte som ønsker å redusere stillingen, oppgir oftest at de er slitne. En rimelig antakelse kunne være at dette var eldre med redusert arbeidsevne. Slik er det imidlertid ikke. De som ønsker redusert stilling, er likelig fordelt på alder.

Utdanning

Utdanning slår mindre ut på spørsmålene om arbeidsmiljø enn vi hadde forventet. Ett av få unntak er dette: Ansatte med høy utdanning savner en mer tilstedeværende leder. De ufaglærte har ikke det samme ledersavnet.

Heltidsansatte klarer seg bra. Halvparten av de deltidsansatte har det ugreit

For utvikling av et godt arbeidsmiljø, er det en fordel med flere heltidsansatte. Dette gjelder både blant de som går turnus og de som ikke gjør det. Heltidsansatte er minst fysisk slitne, mens de deltidsansatte er minst psykisk slitne. Det er med andre ord ikke noe ved det å jobbe full stilling som i seg selv tilsier at man blir mer sliten.

Mindre slitsomt hvis alle har store stillinger

Mange av de senere års evalueringer av arbeidstidsordninger har foregått på tjenestesteder som samtidig har økt stillingsstørrelsene. I flere av disse forsøkene har vi sett at tjenestestedene har kommet inn i en «god sirkel». Dette har vært tjenestesteder med høy grad av tilstedeværelse (lite deltid) og stabile og kompetente ansatte som kjenner hverandre og brukerne. Disse ansatte jobber mer rasjonelt enn tidligere. Tjenester til brukerne blir bedre. Brukertilfredsheten, som kan vises gjennom et mer normalt aktivitetsnivå, styrker i sin tur arbeidsmiljøet. Store, faste stillinger uten vakanser (huller i turnus) og lavere sykefravær, bidrar til at vikarbruken bli minimal og enhetene lettere å lede. Dette ble sist dokumentert i en evaluering av Bodø kommune (Moland & Schanche 2019).

Hva betyr de små deltidsstillingene for tjenestekvaliteten?

Tjenestekvaliteten i helse- og omsorgsektoren vurderes som jevnt over god av våre respondenter. Likevel mener et flertall at tjenestene ville bli bedre dersom flere ansatte jobbet i store stillinger (80 prosent eller større) og færre i små stillinger under 50 prosent. Ansatte så vel som ledere er nær sagt unisont enige om at mer heltid eller større deltidsstillinger vil føre til bedre kjennskap til brukernes behov, at tjenesten blir preget av større kontinuitet og mer samordnet, samt til at brukerne vil få færre tjenesteytere å forholde seg til. Funnene tyder på at til tross for at tjenestekvaliteten oppleves som god i dag, kan den trolig bli enda bedre dersom flere jobbet i store deltidsstillinger eller heltid.

Hva er heltidskultur?

På spørsmål om hva man forbinder med heltidskultur, svarer informantene i undersøkelsen at det har med heltidsandeler og stillingsprosenter å gjøre. Videre sier informantene i undersøkelsen at heltidskultur handler om normer, holdninger og praksis. Og når man har heltidskultur, har mange forventninger om at viktige forbedringer skal ha funnet sted.

Kvantifisering

Svært få er enige i at man kan kalle det heltidskultur når arbeidsplasser har 51 prosent heltidsansatte. Fire av fem ledere og hovedtillitsvalgte mener heltidsandelen må være på minst 80 prosent før de vil si at stedet har heltidskultur. Nesten 40 prosent går enda høyere, og mener at heltidsandelen må ligge på 90 prosent eller mer.

Holdninger og praksis

Heltidskultur er mer enn en tallfestet heltidsandel. Mange oppgir at det kan kalles heltidskultur når «heltidsstillinger er normen». Da vil deltidsstillinger være unntak. Det er viktig for informantene at det innenfor rammen av en heltidskultur er rom for at personer med redusert arbeidsevne og personer med omsorgsansvar i perioder kan jobbe deltid (jf. aml, HTA og IA-avtalen).

Det stilles krav til normer for arbeidsgiverpolitikken, som også skal være «hel». Dette skal reflekteres i rekrutteringen, i bemanningsnormeringen og i et bærekraftig arbeidsmiljø som gjør det mulig for ansatte å stå i full stilling et helt (arbeids)livsløp. Når tjenestestedene følger normer om å utlyse heltidsstillinger, har fast ansatte som jobber i helgene og ansatte som kan stå i fulle stillinger over tid, så kan man si å ha oppnådd en heltidskultur. Heltidskultur forstås da som en praksis som realiserer en norm der drift med heltidsstillinger oppfattes som et mål og en verdi.

Gevinster og effekter

Det tredje aspektet ved heltidskultur som fremholdes i undersøkelsen, er at det finnes en praksis som gir gevinster for tjenestene og aktørene. Med heltidskultur vil alle ansatte ha et fullverdig ansettelsesforhold. Det innebærer full lønn, forutsigbar arbeids- og fritid og fulle pensjonsrettigheter. Heltidskultur kobles videre til en driftsform som resulterer i bedre tjenestekvalitet. Alt i alt ser vi at både ansatte, ledere, tillitsvalgte og ansatte setter lista for hva som kan betegnes som heltidskultur, ganske høyt.

Prekesjappe som involveringsverktøy i utviklingsprosesser

Fredrikstad kommunene bruker prekesjappene dels som et verktøy for å utfordre motstand mot endring hos ledere og ansatte som ikke ønsker å endre egen praksis, og dels som et verktøy for å forsterke utviklingsprosjektets forankring i organisasjonen. Prekesjappene styrker den organisatoriske forankringen ved at politikere, tillitsvalgte og ledere gjennom samtaler får mer kunnskap om hva de er med på å beslutte. Prekesjappene benyttes også i et utvidet partssamarbeid, som involverer aktører på alle plan i organisasjonen og på tvers av partsroller. Prekesjappene kan gi økt forventning til mulige gevinster og samtidig økt forståelse for utfordringene som skal håndteres på veien. Kanskje medfører de også en større forpliktelse til at prosjektet skal lykkes.

Gjennom prekesjappene har Fredrikstad kommune fått i gang diskusjoner og refleksjoner om hvilke fordeler en heltidsstilling kan ha for den enkelte, for driften og for brukerne. Dette kan i neste omgang føre til at motstanden mot å jobbe heltid blir eliminert, eller i det minste redusert. Informanter som har deltatt, synes i hovedsak at det har vært fint å være med i prekesjappene. De synes temaene har vært spennende og at det har vært nyttig å diskutere med andre.

Veien mot heltidskultur

Fra enkeltstående turnusforsøk med motiverte deltakere til permanente ordninger for en hel sektor i kommunen, eller for flere sektorer, er det et godt stykke å gå. Langs den veien er det lett å trå feil. Deltidskulturen er sterk. Gjennomsnittslederen og ansatte i selvvalgt deltid ønsker ikke endring. Prosjektene skal føre til grunnleggende kultur- og holdningsendringer. Dette stiller store krav til endringsledelse, involvering, forankring, visjoner og tålmodighet. Denne kompleksiteten utgjør en utfordring få politikere og toppledere i kommunene har tatt inn over seg. Det vises blant annet gjennom urealistiske tidsplaner og vedtak primært knyttet til enkle resultatmål. Dette er også erfaringer de åtte kommunene Flekkefjord, Hægebostad, Kvinesdal, Sirdal, Aremark, Fredrikstad, Drammen og Bydel Østensjø har gjort og fortsatt gjør.

De lokale forprosjektenes overordnede mål er derfor å forberede hovedprosjektet faglig og organisatorisk. Det vil si å sikre at de aktuelle kommunene får tilstrekkelig politisk, økonomisk og organisatorisk forankring for prosjektene. Dette innebærer blant annet å følge opp disse seks spørsmålene, som inngår i prosjektets suksess- og risikoanalyse:

1. Hva er organisasjonens behov, og hva er prosjektets hensikt?
2. Hvilke mål er satt? Hvor målbare er de? Hvordan informeres det om hensikt og mål?
3. Hvordan sikres god forankring (politisk, hos administrasjonen og hos tillitsvalgte/ansatte)?
4. Hvordan foregår samarbeid, medvirkning og involvering av ledere, tillitsvalgte, ansatte, politikere og brukerrepresentanter?
5. Er det tilstrekkelige ressurser i form av tid, økonomi og kompetanse?
6. Hvordan vil prosjektet bli fulgt opp underveis og i etterkant?

Hensikt

Alle de åtte kommunene begrunner prosjektene for å utvikle en heltidskultur, med behovet for bedre drift, bedre tilgang til og bruk av kompetente medarbeidere, bedre tjenestekvalitet og arbeidsmiljø, og økt evne til å møte nye tjenesteutfordringer.

Mål

De åtte kommunenes tiltaksmål og resultatmål varierer stort. Mens Listerkommunene foreløpig kun har gjennomført kartleggingsundersøkelsene, har de tre største kommunene en rekke tiltaksmål, og til dels svært høye resultatmål. Effektmålene har de åtte kommunene felles, og de er ganske like det som beskriver prosjektenes hensikt.

Forankring

Alle åtte kommuner har forankret forprosjektering og nullpunkt­undersøkelser i politiske beslutninger, der også arbeidstaker­organisasjonene har vært representert. De fleste steder er forprosjektene forankret i HR-avdelingen. Et hovedprosjekt må i tillegg ha en sterk forankring i linjeledelsen og blant ledere og tillitsvalgte ute i virksomhetene. Her har Aremark og de fire Listerkommunene kommet kort. Fredrikstad har det siste året etablert en sterk linjeforankring.

Samarbeid og involvering

Arbeidet med å involvere ansatte er kommet ulikt, først og fremst fordi kommunenes prosjekter befinner seg på forskjellige stadier. Drammen har stoppet opp et år i påvente av at sammenslåingen med kommunene Nedre Eiker og Svelvik skal komme på plass. Fredrikstad, som har kommet lengst, har startet en prosess for å involvere sine ansatte i et omfang som vi ikke kjenner til at noen annen storkommune har gjort.

Ressurser

Et utviklingsprosjekt som tar mål av seg til å gjøre dyptgripende endringer i organisasjonskulturen, har betydelige behov for ressurser i form av økonomi, tid og kompetanse. De åtte kommunene har tidligere ikke hatt tilstrekkelige ressurser til endringsledelse, prosjektledelse, støtte av eventuelle ildsjeler, kompensasjon for frikjøp av tillitsvalgte osv. De fem minste kommunene vet ikke om de har ressurser til å iverksette et hovedprosjekt.

Ingen av de åtte kommunene har satt en absolutt sluttdato. Fredrikstad har satt av ca. to år til forprosjektering og ytterligere to år til oppstart av hovedprosjektet. I 2021 forventes det at alle ledere slutter opp om heltidsmålene. I 2029 skal Fredrikstad være i mål. Da vil de fleste ansatte som i dag sterkest motsetter seg å jobbe heltid, enten jobbe andre steder eller ha gått av med pensjon. Ti år med ny rekrutteringspraksis skal da ha ført til at alle jobber heltid. Fredrikstad har med andre ord startet et prosjekt de regner med det vil ta tolv år å fullføre. Dette er et tidsperspektiv som er uvant, særlig for ledere og politikere som gjerne vil ha raske resultater.

[1] Samarbeidsavtalen om programmet «Sammen om en bedre kommune» mellom KMD, Unio, YS Kommune, LO Kommune, Akademikerne og KS, vedlegg, 18.03.2011. Se Moland 2015. Meld. St. 29 (2010-2011). Heltidserklæringen er signert av KS og Fagforbundet, Delta og Norsk Sykepleierforbund i 2013 og revidert i 2015 og 2018. Gjengitt og omtalt blant annet på KS’ hjemmesider: http://www.ks.no/heltidskultur

[2] SFO står for skolefritidsordning. I Oslo kalles samme tjenestetilbudet for aktivitetsskolen, forkortet til AKS.

[3] Dette er ansattes begrunnelser. Lederes begrunnelser er ikke tema i denne rapporten.

[4] De som går langvakter i helgene, går vanligvis i en tradisjonell todelt turnus i hverdagene. Derfor vil svarene fra denne gruppen ha flere likhetstrekk med svarene fra ansatte i tradisjonelle turnuser.