Fafo-rapporter

Rapportsøk

Trender i arbeidslivs- og velferdspolitikken fram mot 2035

Anne Mette Ødegård, Bjorn Dapi, Kristin Alsos, Jon Erik Dølvik, Tone Fløtten, Hanne C. Kavli, og Anna Hagen Tønder

Fafo-rapport 2020:32

Last ned nettutgave

| English summary

Forskningstema: Den nordiske modellen, Tjenester og tjenesteutvikling, Lønns- og arbeidsvilkår

Prosjekt: NAV. Politiske trender mot 2035

Forskere på Fafo: Anna Hagen Tønder, Hanne Cecilie Kavli, Jon Erik Dølvik, Kristin Alsos, Bjorn Dapi, Anne Mette Ødegård

Hva som kan forventes av politiske utviklingstrekk på arbeidslivs- og velferdsområdet de neste 15 årene er ett av de store og vanskelige spørsmålene i denne rapporten. Sammen med mer langsiktige virkninger av koronaepidemien, vil politikken preges av klimautfordringer og det grønne skiftet, en aldrende befolkning, migrasjon og ny teknologi. Den norske økonomien er fremdeles solid, og det er tverrpolitisk enighet om de grunnleggende trekkene for velferdsstaten. Debatten vil sannsynlig dreie seg om hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessige for å nå målene, omprioriteringer mellom ulike grupper og formål, og om tilpasning av utgifter og inntekter for å sikre velferdsstatens langsiktige bærekraft.

Som et bidrag til NAVs omverden analyse, tar denne rapporten også for seg sentrale utfordringer for denne viktige offentlige institusjonen. Ansatte i NAV vil i årene framover få en tøff jobb med å hindre at flere borgere havner utenfor arbeid og utdanning.

Utgitt: 2020 Id-nr.: 20767

Sammendrag

De overordnede målene for arbeids- og velferdspolitikken er «et omstillingsdyktig arbeidsliv med høy sysselsetting, økonomisk og sosial sikkerhet og et sikkert og seriøst arbeidsliv». I en rapport utarbeidet for NAV drøftes det hvordan forventede endringer i samfunnet kan få betydning for de arbeidslivs- og velferdspolitiske debattene fram mot 2035. Det er generelt utfordrende å si noe bestemt om en framtidig utvikling, og koronaepidemien gjør det ekstra vanskelig.

Sammen med mer langsiktige virkninger av koronaepidemien, vil arbeidslivs- og velferdspolitikken preges av klimautfordringer og det grønne skiftet, en aldrende befolkning, migrasjon og ny teknologi.

Høy sysselsetting, relativt lave lønnsforskjeller og stor evne til omstilling er tre kjennetegn ved det norske arbeidsmarkedet. Det skal lønne seg å arbeide, og flest mulig skal være i jobb lengst mulig. Politikken har lagt til rette for at vi har en befolkning med høyt utdanningsnivå, høy yrkesdeltakelse blant både kvinner og menn, og stor sosial mobilitet.

Utviklingen framover vil by på mange utfordringer. En aldrende befolkning tilsier at utgiftene blir større, samtidig som oljeøkonomien gradvis skal fases ut. Risikoen for utenforskap øker i takt med inntektsforskjellene, og at det blir færre jobber for ungdom og innvandrere med kompetanse som er lite etterspurt i arbeidsmarkedet. Dette kan føre til hardere politiske dragkamper om hvilke grupper og formål som skal prioriteres.

Partene i arbeidslivet spiller en viktig rolle i arbeidslivs- og velferdspolitikken. Forutsetningen for at den norske modellen, som inkluderer samarbeid mellom partene og myndighetene, er at organisasjonsgraden på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden holdes på et høyt nivå, og at tariffavtaledekningen ikke reduseres i vesentlig grad. I løpet av de siste tiårene har andelen organiserte arbeidstakere vist en fallende trend.

Arbeidslivs- og velferdspolitikken forutsetter at folk har tillit til politikere og myndigheter. Populisme, som i stor grad bygger på mistillit til ‘den korrupte elite’, har ikke blitt en vesentlig faktor i norsk sammenheng, selv om vi også er del av den internasjonale trenden. For eksempel har innvandringsdebatten og motsetningene mellom by og land delvis blitt kommunisert i mer populistisk form de siste årene. Stor grad av likhet, sterke fagorganisasjoner, velferdsordninger og flerpartisystem gjør Norge bedre rustet til å motstå sterkere innslag av populisme og polarisering.

Forventet stabilitet

Dersom vi ikke utsettes for uventede og dramatiske hendelser, er det rimelig å gå ut fra at den politiske striden de neste 15 årene neppe vil dreie seg om hvorvidt hovedtrekkene i den norske velferdsstaten skal bevares eller ikke. Den norske økonomien er solid, og det er tverrpolitisk enighet om de grunnleggende trekkene på dette politikkområdet. Debatten vil mest sannsynlig dreie seg om hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessige for å nå målene, om prioriteringer mellom ulike grupper og formål, og om tilpasning av utgifter og inntekter for å sikre velferdsstatens langsiktige bærekraft.

Selv om det er – og sannsynligvis blir - økt fragmentering i velgeroppslutningen om politiske partier, vil ulike regjeringsalternativer baseres på blokker (regjeringskonstellasjoner), med nøytralisering av ytterpunktene.

Den norske befolkningen har et høyt velstandsnivå og vil ha ønske om å opprettholde en god levestandard i årene som kommer. En av de store politiske utfordringene er derfor å sikre velferdsstatens bærekraft. Dette kan gjøres ved å redusere ytelser og utgifter, øke skatteinntektene, få flere i arbeid og effektivisere offentlig sektor. På alle disse områdene vil det være uenighet om retning og styrke i de politiske veivalgene

Innstramminger i velferdsordninger

For å spare penger, diskuteres det med jevne mellomrom om det er ordninger som skal avgrenses til dem som trenger det mest. Eksempler er barnetrygd og kontantstøtte. I tillegg, om de som har råd til det skal betale høyere egenandeler. Et annet sentralt område er om alle typer tjenester, for eksempel innenfor helse og utdanning, skal tilbys over alt i landet. Framskritt i medisinsk behandling kombinert med en aldrende befolkning kan dessuten gi en nærmest uendelig etterspørsel etter helsetjenester, og tvinge fram vanskelige prioriteringer.

I løpet av de siste årene har det blitt stilt strengere krav om gjenytelser for offentlige stønad, som for eksempel aktivitetsplikt for sosialstønad. Alt tyder på at kravene om gjenytelser fortsatt vil bli gjenstand for politisk debatt. Det samme gjelder eksempelvis spørsmål om full lønn under sykdom og vilkår for å få innvilget uføretrygd.

Eventuelle innstramminger må balanseres mot innbyggernes forventninger. Dersom gapet mellom forventninger og tilbud blir for stort, kan man risikere at oppslutningen om og legitimiteten til velferdsstaten synker. Det samme kan skje dersom innbyggerne får en opplevelse av at velferdsstaten «sløser med penger», eller at privat løsninger framstår som et bedre tilbud.

Offentlig eller privat?

En sentral konfliktlinje i norsk politikk er forholdet mellom offentlige og private løsninger. Motsetningene vil trolig forsterkes i årene som kommer, med bakgrunn i større behov for helse- og omsorgstjenester, strammere økonomiske rammer og hensynet til større valgfrihet for brukerne. Samtidig er det en økende skepsis til konkurranseutsetting, både i befolkningen og blant kommunepolitikerne. Holdningene til at private, kommersielle eller ideelle aktører, skal utføre offentlige oppgaver varierer dessuten etter type tjenester. Motsetningene følger den tradisjonelle høyre/venstre-aksen i politikken og motstanden mot konkurranseutsetting er mest synlig innenfor helse og omsorg.

Strid om skatt

Skatte- og avgiftspolitikken er et område hvor de politiske skillelinjene er markerte, og her vil en få ulike prioriteringer alt etter politisk flertall. Skattegrunnlaget og innretningen omfatter nivået, forholdet mellom person- og bedriftsbeskatning, formue- og eiendomsskatt og indirekte skattlegging i form av avgifter (for eksempel på forurensning). Høyresiden i norsk politikk og NHO går inn for skattelette, ikke minst for at norske bedrifter skal være konkurransedyktige i et internasjonalt marked, og for at flere skal bli motivert til å jobbe.

Velgernes villighet til å akseptere høyere skattetrykk vil avhenge av ulike faktorer. Ifølge befolkningsundersøkelsen Norsk Monitor har skatteviljen i befolkningen vært økende siden årtusenskiftet. Hvis kvaliteten på de offentlige tjenestene oppfattes som dårlige, at velferdsordningene misbrukes eller går til andre enn de som har behov, vil det imidlertid kunne svekke skatteviljen.

Vanskelige omstillinger og behov for kompetanseutvikling

Så å si alle vil oppleve at arbeidsoppgaver og jobbinnhold endrer seg. Ny teknologi og grønt skifte vil være to viktige drivere for omstilling og kompetanseutvikling i arbeidsmarkedet i årene framover. Slike omstillinger behøver ikke bety at flere mister jobben. Men, det er ikke gitt at de samme personene får fortsette fra begynnelse til slutt i omstillingene. Både for eldre arbeidstakere og arbeidstakere med lav formell kompetanse kan omstillingene bli vanskeligere og risikoen for utstøting høyere.

Tempo i omstillingene, virkemidler som brukes for å oppnå et grønt skifte og ansvarsfordeling mellom næringslivet og myndigheter blir viktig. Dersom arbeidstakerne opplever at omstillingene går for raskt, vil det øke konfliktnivået i samfunnet og uroen på arbeidsplassene.

Det er videre et problem at mange unge slutter underveis i videregående opplæring eller gjennomfører opplæringen uten å ha oppnådd yrkes- eller studiekompetanse. Innvandrere er dessuten sterkt overrepresentert i gruppen uten grunnskole- eller videregående opplæring og har også lavere sysselsetting enn den nasjonale befolkningen. I tillegg er innvandrere overrepresentert i de minst regulerte delene av arbeidslivet.  Utenforskap og svak kompetanse kan derfor bli gjensidig forsterkende. Den norske modellens kombinasjon av høye kompetansekrav og relativt sjenerøse sosiale ytelser, kan både gjøre det vanskeligere å få innpass i arbeidslivet og redusere de økonomiske insentivene for å søke lønnet arbeid.

Den politiske diskusjonen på dette området vil være knyttet til finansiering og tilrettelegging av tiltak for å stimulere og lette omstillingsarbeidet. Her vil partene i arbeidslivet spille en sentral rolle i utforming og gjennomføring, i samarbeid med NAV og/eller private aktører.

Pisk eller gulrot?

En av de viktigste utfordringene i arbeids- og velferdspolitikken er å balansere ønsket om høy sysselsetting med raushet i trygdesystemet. Det er uenighet om hvor streng man skal være overfor de som står utenfor arbeidslivet. Videre er det bekymring for om inkluderingstiltak kan svekke eksisterende lønns- og arbeidsvilkår, for eksempel om man må kombinere arbeid og offentlig stønad. I mange europeiske land er det et økende problem med arbeidende fattige (working poor) som kombinerer lavlønnsarbeid i tjenestesektoren og ulike målrettede offentlige stønader. Det kan også medføre at stønadsnivåene presses nedover og bidra til å redusere levekårene for mottakere som er helt avhengige av offentlige ytelser. Jo mer balansen mellom de som arbeider og de som mottar ytelser forrykkes, jo heftigere kan vi forvente at diskusjonen blir, supplert med spørsmål om hvem som er «verdig trengende». Resultatet kan bli en aksept av at større grupper enn i dag ikke har mulighet til å komme i jobb.

Krav og forventninger til NAV

Det er grunn til å forvente politisk press på effektivisering av driften i NAV. Å ha en stor offentlig sektor som leverer velferdstjenester og andre kollektive goder har vært et politisk valg i Norge. Samtidig har et voksende statlig byråkrati i en årrekke vært gjenstand for politisk debatt.

Mange av NAVs ansatte opplever i dag å stå overfor en nærmest umulig oppgave når de skal realisere arbeidslinjepolitikkens målsettinger. Det er også en økende forventning om at offentlige etater skal samordne og samarbeide sin virksomhet for å lykkes bedre med inkludering. Det er ikke utenkelig å se for seg en situasjon hvor reduserte bevilgninger til NAV kombineres med politiske krav om mer «skreddersøm» for å yte treffsikker hjelp til utsatte grupper. Økt digitalisering vil trolig kreve at regelverket og kommunikasjonen med bruker må forenkles. På den ene siden kan automatisering frigjøre ressurser til andre oppgaver, men kan samtidig medføre økt kontrollbehov.

Større innslag av behovsprøving og skjønnsutøvelse i velferdsstatens førstelinjetjeneste kan dessuten skape større debatt om ordningenes berettigelse og kvalitet, samt hvordan NAV utfører sitt mandat.