Mer tilpasset opplæring og mindre lokale forskjeller?

Funnene viser at målene om tilpasning og utjevning fortsatt er et stykke unna. Et større volum av deltakere med kort programtid har ført til en dreining mot denne gruppen, framfor mer differensiering av tilbud på tvers av deltakernes forutsetninger. Norskopplæringen har fått høyere tempo, og er i økende grad tilpasset dem med høyere utdanning. Samtidig har andelen som får arbeidsrettet innhold sunket i perioden etter 2021, til tross for sterke politiske føringer om å skape rask overgang til arbeid. Vi finner også at kommunale forskjeller består – og at utjevning av kommunale forskjeller krever sterkere virkemidler, særlig når nye kommuner kommer til i bosettings- og kvalifiseringsarbeidet.

Introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger har som mål å legge til rette for at deltakere skal lære norsk, kvalifisere seg for arbeid eller utdanning, og bli aktive medborgere. Likevel har programmet vært kritisert for å være for lite differensiert og for å gi et ulikt tilbud avhengig av hvilken kommune deltakeren bosettes i. Som en respons på dette, ble det under Solberg-regjeringen igangsatt et arbeid med utvikling av såkalte standardiserte elementer, som skulle gi kommunene verktøy for å styrke kvaliteten og tilpasningen i programmet. Disse ble tilgjengeliggjort i 2021, delvis som nye obligatoriske elementer for deltakere i introduksjonsprogrammet, og delvis som råd, veiledning og verktøy for ansatte i flyktningetjenester, voksenopplæringer og deres samarbeidspartnere, gjennom nettsiden Fagressursen. Fafo har fulgt implementeringen og effekten av disse elementene siden oppstart, og denne sluttrapporten analyserer hvorvidt tiltakene har ført til mer individuell differensiering av deltakernes program og redusert kvalitetsforskjeller mellom kommuner, slik målsettingene var.

Det er metodisk krevende å påvise virkninger av en ressurs kommunene fritt kan velge om, når og hvordan de vil ta i bruk. Dette har i tillegg skjedd i en periode hvor store strukturelle endringer har påvirket kommunenes forutsetninger i introduksjonsarbeidet. Fra 2021 til nå har kommunene iverksatt flere lovendringer som påvirker differensieringen av programmet. Det har også skjedd en stor endring i målgruppens størrelse og sammensetning, og en betydelig oppskalering av det lokale integreringsarbeidet som følge av fullskalainvasjonen av Ukraina i februar 2022. Mange nye bosettingskommuner har kommet til, og de er ofte mindre og mer perifere enn de gamle. Deltakere og flyktningetjenester før og etter innføringen av standardiserte elementer er ikke de samme.

Analysen er bygget rundt to sentrale dimensjoner: individuell differensiering og kvalitetsutjevning. Med det første menes i hvilken grad innholdet i introduksjonsprogrammet tilpasses deltakernes ulike forutsetninger og mål. Med det andre menes hvorvidt alle kommuner tilbyr introduksjonsprogram med et kvalitativt godt innhold, med mindre variasjon i virkemiddelbruk og kvalitet. Rapporten bygger på kvalitative intervjuer med deltakere fra introduksjonsprogram og ansatte i kommunene og analyser av registerdata og gjentatte spørreundersøkelser, og har som mål å belyse hva som faktisk har skjedd i kommunenes praksis etter innføringen av de standardiserte elementene.

En hovedkonklusjon er at innføringen av standardiserte elementer har bidratt til visse kvalitetshevende effekter, men i begrenset grad til den utjevningen mellom kommuner som var et eksplisitt mål. Tvert imot ser man at forskjellene i tilbud og praksis i noen tilfeller har økt, særlig etter 2022, da antall bosatte flyktninger steg og mange nye kommuner kom til. Vi finner heller ikke at innholdet i introduksjonsprogrammet er mer tilpasset bredden av deltakernes ulike forutsetninger, men at norskopplæring, praksis og andre deler av programmet nå vurderes som bedre tilpasset den målgruppen som etter 2022 er i flertall, nemlig deltakere med medbrakt utdanning og kort programtid. Samtidig finner vi en reduksjon i andelene som får arbeids- eller utdanningsrettede elementer etter 2021, altså mindre, og ikke mer, målretting av innholdet i programmet.

Det er mye deltakerne ikke kan påvirke

Gjennom intervjuer og data fra IMDis brukerundersøkelse har vi undersøkt hva som bidrar til at deltakere erfarer relevante og motiverende kvalifiseringsløp av god kvalitet, tilpasset den enkelte deltakers forutsetninger. Deltakernes erfaringer viser at mange opplever at programmet i noen grad er tilpasset deres bakgrunn og mål, og at det blir til gjennom individuelle planer og i dialog med rådgivere. Samtidig beskrives deltakelse i programmet som en hverdag preget av begrenset påvirkningsmulighet og liten forutsigbarhet. Selv om deltakerne har mål og ønsker, er det ofte utenforliggende faktorer som avgjør hva de faktisk får – for eksempel tilgang på praksisplasser, vurderinger av om tidligere utdanning blir godkjent i Norge og kapasitet i norskopplæringen. Forsøk på skreddersøm begrenses av kapasitet, samarbeid og strukturelle rammer.

I intervjuer er deltakerne er opptatt av å få praksis for å lære norsk og prøve seg i arbeidslivet. Men mulighetene er ofte begrensede – på grunn av manglende språkferdigheter og/eller knapphet på egnede praksisplasser. Mange rapporterer at praksisen de får ikke nødvendigvis er relevant for deres kompetanse eller mål, men at de likevel takker ja for å få anledning til å praktisere norsk. Når det gjelder de nye obligatoriske elementene, forteller deltakerne gjennomgående om foreldreveiledning som relevant og nyttig, mens de har vanskeligere for å redegjøre for utbyttet av kurset Livsmestring i nytt land på måter som er forenlig med myndighetenes ambisjoner for dette elementet.

Norskopplæringen trekkes fram som det mest sentrale tiltaket i programmet, men også her er opplevelsen todelt. Deltakere med høyere utdanning opplever i større grad progresjon og muligheter til å påvirke innhold og nivå, men de med lite eller ingen utdanning fra før beskriver opplæringen som mindre tilpasset, for teoretisk og for lite praktisk orientert. De som strever mest, er de som har kort skolebakgrunn, som får lang programtid, men samtidig ikke tilgang på praksis fordi de vurderes som for svake i norsk.

Manglende målretting i programinnholdet

Registeranalysene viser at nesten alle får norsk og samfunnskunnskap, mens arbeids- eller utdanningsrettede tiltak gis mer selektivt og i mindre grad enn forventet. Ifølge den nye integreringsloven skal alle deltakere ha et sluttmål om enten arbeid eller utdanning, og et innhold i sitt program i tråd med dette sluttmålet. Innføringen av standardiserte elementer skulle understøtte en slik målretting. Vi finner at selv blant deltakere med arbeid som eksplisitt sluttmål, er det mange som ikke får arbeidsrettede tiltak. De som får det, har samtidig større sannsynlighet for faktisk å gå ut i arbeid, når vi ser på registrert avslutningsårsak. Dette kan bety at arbeidsretting av programmet «virker», men det kan også handle om at deltakere med gode forutsetninger for å komme i arbeid, prioriteres eller lettere får tilgang til arbeidsrettede tilbud.

Yngre deltakere uten høyere utdanning får oftere utdanningsrettede tiltak, særlig knyttet til grunnskole. Men totalt sett er utdanning et mindre vanlig sluttmål i utvalget av deltakere etter 2021 som ble analysert, trolig fordi mange av dem som har lengre, utdanningsrettede program er selektert ut i vårt datamateriale. Dette er fordi vi har avgrenset analysen til dem som har rukket å sluttføre sitt program innen utgangen av 2023, og utdanningsrettede program kan ta lengre tid.  

Et viktig funn er altså at færre deltakere mottar arbeidsrettede tiltak etter innføringen av ny lov og de standardiserte elementene i 2021, også sammenlignet med kohorten som deltok i 2015–2018, under forrige flyktningkrise. Hvorfor det er slik, og om mønsteret vil vedvare, bør undersøkes nærmere. Funnet kan ha sammenheng med pandemirestriksjoner i 2021 eller kapasitetsutfordringer etter 2022, og at det er enklere å oppskalere norskopplæring enn for eksempel praksisplasser. Det kan også være en mer varig endring som følge av integreringslovens nye føringer for programtid, norsk- og sluttmål, som gjør at kommunene prioriterer annerledes enn før.

Fagressursen – kjent, men lite brukt til individuell tilpassing

De standardiserte elementene ble utviklet som ledd i å redusere kommunale forskjeller i programinnhold og styrke kommunenes evne til å tilpasse programmet til den enkelte deltaker. Fagressursen ble lansert som plattform for å samle kunnskap og veiledning. Evalueringen viser at verktøyet er godt kjent og vurderes som nyttig, men hovedsakelig som oppslagsverk ved endringer, utvikling av nye tiltak eller spørsmål om regelverk. Det brukes i langt mindre grad i det daglige arbeidet med individuell oppfølging og planlegging.

Mange kommuner opplever også at Fagressursen er for generell og lite tilpasset lokale forhold. Innholdet krever ofte mye bearbeiding før det kan tas i bruk. Behovet for mer praksisnært, konkret og ferdig utviklet materiell trekkes fram, i tillegg til mer ressurser som kan støtte faglig utvikling hos ansatte. Bruken er også lavere i nye bosettingskommuner, som har mindre lokal erfaring å trekke på – det vil si kommuner verktøyet var særskilt ment å støtte.

Fagressursens potensial som virkemiddel for kvalitetsutjevning er dermed langt fra realisert. De kommunene som allerede har høy kompetanse og kapasitet, er også de som bruker Fagressursen mest – noe som potensielt forsterker snarere enn utjevner forskjellene mellom kommunene.

Kommunale forskjeller vedvarer

Evalueringen viser at kommuners kapasitet, erfaring og geografiske plassering fortsatt er avgjørende for hvilket tilbud deltakerne får. Erfarne og sentrale kommuner tilbyr et bredere spekter av tiltak, tenderer i større grad til å vurdere disse som effektive, og følger i større grad anbefalingene til Fagressursen. Nye og mer perifere kommuner har ofte mindre bredde i tilbud og vurderer selv mange av tilbudene som mindre effektive, sammenlignet med mer sentrale og etablerte bosettingskommuner. Variasjonen i norskopplæringen og praksismodeller er fortsatt store mellom kommuner med ulik sentralitet og erfaring.

Vi ser også at det lokale opplæringstilbudet for voksne er variert og betydningsfullt. Lite ressurser til tilpasset norskopplæring, et begrenset arbeids- og praksismarked og dårlig tilgang på grunnskole for voksne eller videregående opplæring hindrer særlig nye og perifere bosettingskommuner fra å kunne gi tilpassede og målrettede opplæringstilbud. Tilbud som ville være i tråd med introduksjonsreformens satsing på formell kvalifisering. Motsatt ser vi at jo tydeligere kvalifiseringsløpet kan forankres i etablerte strukturer og samarbeid i kommunen, jo lettere oppgir programrådgiverne at det er å tilrettelegge et egnet løp. Tilbud som grunnskoleopplæring gjennom FOV (forberedende opplæring for voksne), modulbasert grunnskoleopplæring og muligheten for realkompetansevurdering i enkelte fag vektlegges som viktige for tilpassing av løp som gir formell kvalifisering.

Samtidig rapporterer nye bosettingskommuner om bedre tilgang på praksis enn de etablerte. De vurderer selv praksistilbudet som effektivt, men følger i mindre grad Fagressursens anbefalinger for kvalitetssikring – som samarbeid med arbeidsgivere og målrettet læringsinnhold.

Det obligatoriske standardiserte elementet foreldreveiledning har blitt godt implementert per 2024, også i de aller fleste nye bosettingskommuner. Dette skyldes trolig at tiltaket er tydelig definert og lovpålagt, med tilgang på etablert metodikk og opplæring av veiledere, samtidig som det har høy grad av fleksibilitet i hvor mye tid kommunene vil investere i tilbudet. Andre tiltak, som Livsmestring i nytt land og digital opplæring, er langt mindre utbredt, særlig i nye og lite sentrale bosettingskommuner. Dette har til en viss grad sammenheng med at digital opplæring er behovsbasert og at livsmestring ikke er obligatorisk for deltakere med midlertidig kollektiv beskyttelse, det vil si deltakere det er mange av i nye bosettingskommuner. Samtidig finner vi også at det er kommuner som ikke plikter å tilby livsmestring som gjør det og kommuner som plikter å gjøre det som ikke gjør det. Dette er en prioritering de selv har gjort, uavhengig av nasjonale myndigheters lover og forskrifter.

Oppsummert følger forskjeller i kommunenes tilbud kjente skillelinjer – mellom nye og gamle, store og små, sentrale og perifere kommuner. Innføringen av standardiserte elementer har ikke klart å snu dette bildet.

Samarbeid – fortsatt fragmentert

En forutsetning for at programmet skal fungere som en helhetlig og målrettet kvalifiseringsarena, er godt samarbeid mellom nøkkelaktørene: flyktningetjenesten, Nav, voksenopplæringen og arbeidslivet. Et av målene med innføringen av standardiserte elementer var å styrke dette samarbeidet, men tverrsektorielt samarbeid er fortsatt et svakt punkt – særlig i nye kommuner.

Etter 2021 har samarbeidet med Nav og arbeidsgivere blitt svekket i mange kommuner, og oppbygging av partnerskap tar tid. Det er noen tegn til forbedring fra 2023 til 2024, men nivået er fortsatt lavere enn i 2021.

Mange kommuner samarbeider med Nav om arbeidsrettede tilbud, og i noe mindre grad om utdanningsrettede tilbud. Samarbeidet skjer gjennom rutiner som overføringsmøter, samarbeidsavtaler, ledermøter og kompetansedeling, som også anbefales i Fagressursens veileder. Men «nye» kommuner har i langt mindre grad etablert slike rutiner, særlig der Fagressursen ikke er tatt i bruk. Dette kan skyldes at bruk av Fagressursen henger sammen med tettere samarbeid mellom kommune og Nav, eller at de som har gode samarbeidsrutiner, og bruker verktøy som Fagressursen i større grad.

I norskopplæringen er samarbeidet mer stabilt. Det er også en økning i samarbeid mellom kommuner og private kurstilbydere, noe som kan tolkes som respons på kapasitetsutfordringer. Dialogen mellom norsklærere og programrådgivere har blitt bedre, men fortsatt ligger nye kommuner bak de etablerte.

Konklusjon

Introduksjonsprogrammet har ambisiøse mål: Det skal gi nyankomne flyktninger et godt grunnlag for aktiv deltakelse i samfunnet, gjennom individuelt tilpassede og helhetlige kvalifiseringsløp. Innføringen av standardiserte elementer og utviklingen av Fagressursen skulle bidra til i større grad å realisere disse målene. Evalueringen viser at noen forbedringer er oppnådd – særlig for deltakere med høyere utdanning, og i kommuner med god kapasitet og erfaring. Innføringen av foreldreveiledning er også en suksess. Men forskjeller i tilbud kommuner imellom vedvarer, og individuelle tilpasninger forblir krevende, særlig for de med dårligst forutsetninger.

I vurderingene av hvordan standardiserte elementer har virket, må vi samtidig ta med i betraktningene at økt tilstrømming av flyktninger og et endret bosettingsmønster etter 2022 har hatt stor betydning. Dette har ført til økt press på tilbudet i kommuner som allerede bosatte, og at nye bosettingskommuner kom til. Dette har utfordret mulighetene for å redusere de kommunale forskjellene i tilbudet som gis. Samtidig har et større volum av deltakere med kort programtid ført til en dreining mot denne gruppen, framfor mer differensiering av tilbud på tvers av deltakernes forutsetninger.

Prinsippet om kommunenes selvstyre står sterkt i norsk integreringspolitikk, også i spørsmål om hvordan norskopplæring og introduksjonsprogram organiseres og tilbys lokalt. Standardiserte elementer i introduksjonsprogrammet fikk form av veiledning og anbefalinger for å ivareta hensynet til kommunenes handlingsrom og autonomi. Dilemmaet er at spredt bosetting og stor frihet til kommunene går ut over deltakernes muligheter, når deres tilgang på relevant og tilpasset opplæring fortsatt avhenger av hvor de bosettes. Råd og veiledning har ikke kunnet kompensere for dette.

Skal introduksjonsprogrammet bli mer likeverdig og tilpasset, må det sterkere grep til: mer strategisk bosetting, mer målrettet støtte til kommuner med svake forutsetninger, mer praksisnære verktøy og en tydeligere forankring av samarbeid som forpliktende praksis – ikke bare en ambisjon. De grepene nasjonale myndigheter tar for å heve kvaliteten og tilpassingen av introduksjonsprogrammet i framtiden, må i tilstrekkelig grad ivaretar deltakernes rettigheter til et introduksjonsprogram etter lovens krav, uavhengig av hvem de er og hvor de bosettes.